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SENTENZA
Costituzione di una servitù coattiva di elettrodotto e configurabilità dell'istituto dell'occupazione acquisitiva

Pubblicata da: Dott. Francesco Navaro


Consiglio di stato
sentenza 6446/06 del 27/10/2006

Consiglio di Stato, sentenza 27/10/2006, n. 6446

Anche nell'ipotesi di costituzione di una servitù coattiva di elettrodotto risulta configurabile l'istituto dell'occupazione acquisitiva, poiché la trasformazione del fondo derivante dalla realizzazione della servitù di elettrodotto comporta l'irreversibilità della situazione di fatto.

Così si è espresso il Consiglio di stato pronunciandosi su un caso nel quale la servitù, come consentito dall'art. 116 del T.U. n. 1775/1933, doveva costituirsi con l'adozione di un decreto di esproprio, sulla base della pregressa dichiarazione di pubblica utilità. Laddove vi sia una pregressa dichiarazione di p.u., l'elemento qualificante della fattispecie acquisitiva (fuori dai casi di mero comportamento materiale della p.a.) è la realizzazione dell'opera pubblica che segna la trasformazione dell'immobile privato e ne impedisce la restituzione.

Per il Consiglio di stato ,decisiva non è la mera modificazione del bene ma la concreta e irreversibile utilizzazione dello stesso per un fine pubblico legalmente dichiarato.

Da questo punto di vista l'integrale trasformazione del fondo e il concreto svuotamento del diritto di proprietà non sembrano costituire, per i giudici, elementi indefettibili della fattispecie, tali cioè da escluderne l'operatività nelle ipotesi in cui tale diritto non sia svuotato ma solo compresso o limitato, poiché in entrambe le ipotesi si riscontra il medesimo presupposto dell'occupazione finalizzata al soddisfacimento di un interesse pubblico e lo stesso effetto limitativo per la tutela del privato.

In definitiva ad avviso dei giudici, anche quella trasformazione che produce una situazione di fatto corrispondente all'esercizio della servitù implica l'irreversibilità delle limitazioni che il tipo di servitù comporta per il fondo servente.

Dott. Francesco Navaro


R E P U B B L I C A I T A L I A N A

Reg. Dec. N. 6446/2006

Reg. Ric. N. 4158

Anno 2005

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 4158/2005, proposto da S.p.A., in persona del legale rappresentante, e da Oleodotti Italiani S.p.A., in persona del legale rappresentante, rappresentati e difesi dagli avvocati Lucio Nicolais e Domenico Arlini, con domicilio eletto in Roma, presso il secondo, Via Nicotera n. 29;

contro

. S.p.A., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Puca, con domicilio eletto in Roma, presso lo stesso, Piazzale Ostiense n.2;

per l'annullamento

delle sentenze del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sez. II ter nn. 11356 del 13.12.2001 e 143 del 10.1.2005;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione dell'A..;

Viste le memorie prodotte dalle parti;

Relatore alla pubblica Udienza del 16 maggio 2006 il Consigliere A. Anastasi; uditi gli avvocati Arlini e Puca;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

Dietro autorizzazione provvisoria concessa dalla Giunta della Regione Lazio con delibera n. n. 3710 del 1991, il comune di Roma autorizzava con delibera di Giunta n. 3482 del 1992 l'occupazione di urgenza da parte di . (d'ora in avanti ) di una porzione dell'area di proprietà delle appellanti sita in località Pantano di Grano, ai fini della costruzione dell'elettrodotto (50 KV) Roma Ovest Enel – Valle Galeria – Dragona.

Decorso il quinquennio dall'occupazione (avvenuta nell'ottobre del 1992) senza l'adozione del decreto di esproprio, le odierne appellanti hanno adito il T.A.R. Lazio chiedendo la restituzione del terreno (con modifica del tracciato della linea) nonchè in subordine l'integrale risarcimento del danno patito per l'effetto dell'irreversibile trasformazione dell'area.

Con sentenza n. 11356 del 2001 il Tribunale ha respinto la richiesta di reintegrazione specifica, ha accolto la domanda di risarcimento per equivalente ed ha disposto C.T.U. per la quantificazione del valore del suolo ablato.

Con dichiarazione resa nella successiva Udienza le ricorrenti hanno formulato riserva d'appello.

All'esito della consulenza il Tribunale, con la sentenza n. 143 del 2005, ha condannato a rifondere il danno patito dalle ricorrenti in conseguenza della realizzazione dell'opera pubblica sul terreno di proprietà di queste, ritenuto non edificabile.

Con il ricorso all'esame le odierne appellanti hanno impugnato entrambe le sentenze, chiedendone l'integrale riforma.

Si è costituita l'Acea, eccependo l'inammissibilità dell'appello differito avverso la sentenza n. 11356 del 2001 ed instando comunque per il rigetto del gravame.

Le Parti hanno presentato memorie.

All'Udienza del 16 maggio 2006 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

L'appello è in parte inammissibile e in parte infondato.

Con i primi tre motivi gli appellanti impugnano la sentenza n. 11356 del 2001, nella parte in cui ha rigettato la domanda di reintegrazione in forma specifica, mediante restituzione del suolo di proprietà, con rimozione dell'elettrodotto realizzato dall'Acea.

In tal senso gli stessi deducono – richiamando copiosa giurisprudenza della Suprema Corte nonchè di questo Consiglio di Stato - che i principi giurisprudenziali elaborati in tema di occupazione acquisitiva non si attagliano al caso in esame, nel quale viene in rilievo la costituzione di una servitù.

Sotto un diverso profilo, gli appellanti deducono che l'accoglimento della domanda di reintegrazione non sarebbe precluso dal rilievo dell'opera pubblica, la cui funzionalità potrebbe esssere salvaguardata apportando modeste modifiche al tracciato originario.

I mezzi, che possono essere unitariamente esaminati, non sono fondati: il che dispensa il Collegio dall'approfondire le eccezioni di inammissibilità degli stessi dedotte dall'appellata.

Prima di procedere all'esame, giova individuare le statuizioni contenute nelle sentenze impugnate che – in difetto di specifica impugnazione – risultano coperte da giudicato.

In tal senso deve in primo luogo ricordarsi che la prima sentenza, disattendendo specifica eccezione dell'intimata, ha espressamente ricondotto la presente controversia alla giurisdizione del Giudice amministrativo.

La questione non può quindi essere riesaminata in quanto, come chiarito da Ap. n. 5 del 2005, il principio della rilevabilità d'ufficio in ogni tempo del difetto di giurisdizione va coordinato col sistema delle impugnazioni, con la conseguenza che il giudice d'appello può affrontare d'ufficio la questione di giurisdizione solo se la sentenza di primo grado non l'abbia esplicitamente affermata.

In secondo luogo, va precisato che nel caso all'esame la sentenza parziale n. 11356 ha altresì stabilito (cfr. pag. 4) che la realizzazione dell'opera è stata preceduta da rituale dichiarazione di pubblica utilità, formulata con delibera G.R. Lazio n. 3710 del 1991.

Tale circostanza è contestata nella sentenza n. 143 con rilievi dai quali deve però prescindersi per la loro natura meramente incidentale, comprovata dall'ovvio rilievo che all'epoca della pronuncia definitiva la questione era già coperta da giudicato interno.

In questa sede d'appello deve quindi tenersi per ferma l'esistenza della dichiarazione di p.u., non essendo stata specificamente contestata dagli appellanti la statuizione contenuta appunto nella sentenza non definitiva.

In ogni caso – trattandosi di questione estremamente rilevante – si ritiene utile ricordare che inizialmente la giurisprudenza della Sezione (ad es. IV Sez. nn. 335 del 1994 e 569 del 1998) era orientata nel senso che in materia di costruzione di elettrodotti, l'autorizzazione provvisoria prevista dall'art. 113 R.D. 11 dicembre 1933 n. 1775, non costituisce dichiarazione di pubblica utilità, preordinata alla servitù coattiva perpetua, ma semplice dichiarazione anticipata di indifferibilità ed urgenza dei lavori (art. 9 comma 9 D.P.R. 18 marzo 1965 n. 342), che consente l'emissione dell'ordinanza prefettizia di occupazione di urgenza temporanea, prima della autorizzazione definitiva e prima dell'asservimento pure definitivo di cui all'art. 121 R.D. citato.

Pertanto, secondo tale indirizzo, l'Ente munito di autorizzazione provvisoria costruisce a proprio rischio, dovendosi impegnare a rimuovere i tralicci e la linea in caso di mancato ottenimento del provvedimento definitivo.

Più di recente è stato invece chiarito (da IV Sez. n. 606 del 1999) che l' art. 9 comma 9 D.P.R. 18 marzo 1965 n. 342 - a tenore del quale « i decreti di autorizzazione in via provvisoria di cui all' art. 113 T.U. 11 dicembre 1933 n. 1775 hanno anche essi efficacia di dichiarazione di indifferibilità ed urgenza » - va interpretato sistematicamente in relazione al contenuto del comma 8 dello stesso art. 9, in base al quale « i decreti di autorizzazione degli elettrodotti da costruirsi da parte dell' Ente nazionale per la energia elettrica hanno efficacia di dichiarazione di pubblica utilità, nonché di indifferibilità ed urgenza delle opere relative agli elettrodotti medesimi, ai sensi e per gli effetti dell' art. 71 L. 25 giugno 1865 n. 2359 »; pertanto, deve ritenersi che nel comma 9 il Legislatore minus dixit quam voluit, nel senso che i decreti di autorizzazione provvisoria hanno anche (ma non solo) efficacia di dichiarazione di indifferibilità ed urgenza, avendo altresì - come i decreti ordinari di cui al comma 8 - efficacia di dichiarazione di pubblica utilità.

Alla stregua di tale interpretazione – che il Collegio pienamente condivide – esigenze di sistema impongono che la dichiarazione di p.u. preceda quella di indifferibilità, non avendo senso ritenere urgente un'opera che non sia stata prima e formalmente ritenuta utile per il soddisfacimento di interessi pubblici, mediante la dichiarazione di pubblica utilità la quale appunto “qualifica la res composita come opera pubblica (ponte, strada, elettrodotto, ecc.), dando rilevanza all'esito di un accertamento compiuto dall'Amministrazione” ( cfr. dec. n. 606 citata).

Tanto premesso, deve darsi atto che secondo la ora prevalente giurisprudenza della Suprema Corte l'occupazione senza titolo di un fondo privato per la realizzazione di un elettrodotto non può determinare la costituzione della corrispondente servitù secondo il principio della c.d. occupazione acquisitiva, estranea alla materia dei diritti reali su beni altrui, ma si configura piuttosto come un illecito, il quale perdura sino a quando non venga rimosso l'impianto di cui si tratti, oppure ancora non risulti costituita la servitù anche per usucapione. ( ad es. I Sez. n. 3153 del 1998).

A tale impostazione – cui ha aderito la Sezione con dec. n. 5071 del 2001 – si contrappongono altre pronuncie che sembrano invece predicare l'applicabilità dell'occupazione acquisitiva ai fini della costituzione della servitù coattiva di elettrodotto ( ad es. Cass., I Sez. n. 3403 del 2003 e n. 1144 del 2004) sia pure nel contesto – come precisamente evidenziano gli appellanti – di peculiari vicende processuali.

In questo quadro di riferimento giurisprudenziale va comunque evidenziato che l'indirizzo ora prevalente si rapporta, esclusivamente, a controversie nelle quali mancava la dichiarazione di p.u. e nelle quali la imposizione della servitù avrebbe dovuto avvenire mediante successivo asservimento del fondo.

Nel caso in esame invece – come opportunamente evidenziato dall'Acea – risulta dagli atti e dalla stessa impostazione del ricorso di primo grado che la servitù, come consentito dall'art. 116 del T.U. n. 1775 del 1933, doveva costituirsi con l'adozione di un decreto di esproprio, sulla base della pregressa dichiarazione di p.u..

Ciò premesso, è noto che (fuori dai casi di mero comportamento materiale della P.A.) l'elemento qualificante della fattispecie acquisitiva è la realizzazione dell'opera pubblica che segna la trasformazione dell'immobile privato e ne impedisce la restituzione.

Decisiva risulta così non la mera modificazione del bene ma la concreta ed irreversibile utilizzazione dello stesso per un fine pubblico legalmente dichiarato.

In tale ottica, l'integrale trasformazione del fondo ed il concreto svuotamento del diritto di proprietà del privato non sembra potersi elevare a elemento indefettibile della fattispecie, tale cioè da escluderne l'operatività nelle ipotesi in cui tale diritto non sia svuotato ma solo compresso e limitato.

La diversa entità della modificazione materiale del bene è indubbiamente rilevante ai fini della individuazione dell'esatto diritto che per effetto della destinazione irreversibile la P.A. può acquisire, ma non condiziona il relativo meccanismo, dal momento che in entrambe le ipotesi indicate si riscontra il medesimo presupposto dell'occupazione finalizzata al soddisfacimento di un interesse pubblico e lo stesso effetto limitativo per la tutela del privato.

In sostanza, anche quella trasformazione che produce una situazione di fatto corrispondente all'esercizio della servitù implica l'irreversibilità delle limitazioni che il tipo di servitù comporta per il fondo servente.

Del resto sarebbe estremamente contraddittorio - come rileva l'Acea – considerare reversibile la modificazione derivante dalla costruzione in base a inoppugnata dichiarazione di p.u. di un elettrodotto destinato a servire ampia parte della città di Roma e invece irreversibile l'immutazione conseguente alla realizzazione di altra opera pubblica anche della più modesta entità.

In conclusione – dal momento che nel valutare la consistenza e la finalità dell'opera deve tenersi conto non soltanto dell'entità dell'impianto realizzato sul singolo fondo ma dell'intero opus come mezzo per assicurare il soddisfacimento dell'interesse pubblico ritenuto prioritario – la domanda di reintegrazione in forma specifica non può essere accolta.

Con il quarto motivo l'appellante ripropone la domanda di risarcimento dei danni patiti dopo la scadenza del periodo di occupazione legittima e fino al momento della richiesta reintegra, domanda sulla quale il Tribunale non si è pronunciato.

Per questa parte l'appello è inammissibile in quanto il mezzo in rassegna attiene – nella prospettazione degli appellanti – a danni asseritamente provocati da un mero comportamento della P.A. e dunque a questioni in ordine alle quali dopo Corte cost. n. 204 del 2004 il Giudice amministrativo è sfornito di giurisdizione.

Con la prima parte del quinto motivo, rivolto all'impugnazione della sentenza n. 143, gli appellanti deducono che il Tribunale nella pronuncia definitiva si è immotivatamente discostato dai criteri di valutazione dell'area ablata già individuati nella precedente sentenza parziale, incorrendo in sostanza in un contrasto di giudicati.

In particolare, secondo gli appellanti, la sentenza parziale – demandando al Consulente di accertare il valore del suolo ai sensi del comma 7 bis dell'art. 5 bis del D.L. n. 333 del 1992 – aveva già acclarato la natura edificabile dello stesso, poi invece disconosciuta dalla sentenza definitiva.

Il mezzo non è fondato.

Sotto il profilo formale, si ricorda che per le sentenze istruttorie dei T.A.R. l'uniforme indirizzo del Consiglio di Stato è nel senso della non impugnabilità, sia perchè le stesse non determinano soccombenza attuale (non essendo detto che le prove eventualmente acquisite pregiudichino una delle parti) sia soprattutto perchè l'ammissione dei mezzi di prova è provvisoria e non può precludere, malgrado le espressioni eventualmente usate, una diversa decisione finale del Collegio sul punto. ( cfr fra le risalenti V Sez. n. 741 del 1983, fra le recenti VI n. 3212 del 2000).

Ne discende che nel processo amministrativo le pronunzie istruttorie rese in primo grado - in quanto non destinate a definire la controversia ma finalizzate esclusivamente all'acquisizione di materiale probatorio sui fatti e sulle circostanze su cui dovrà formarsi il giudizio - sono prive di contenuto decisorio e come tali non passano in giudicato.

Non può quindi ipotizzarsi che la sentenza definitiva sia viziata per contrasto con le affermazioni o qualificazioni contenute nella sentenza istruttoria.

Sotto il profilo sostanziale, l'espresso richiamo alle contrastanti perizie prodotte dalle parti (e dunque anche a quella prodotta dall'Acea nella quale infatti si affermava l'inedificabilità del terreno)

ed ai vincoli gravanti sull'area occupata consente comunque di escludere che la sentenza n. 11356 abbia sic et simpliciter affermato l'edificabilità del compendio, come invece sostiene l'appellante.

Del tutto infondato è poi il motivo mediante il quale gli appellanti deducono che ai sensi del comma 3 dell'art. 5 bis più volte citato l'edificabilità dell'area andava valutata al momento della apposizione del vincolo preordinato all'esproprio.

Come acquisito in giurisprudenza, infatti, in tema di criteri per la determinazione dell'indennità d'espropriazione, il tenore letterale del ridetto art. 5 bis (nella parte in cui prevede che ai fini della valutazione dell'edificabilità delle aree si deve fare riferimento «al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio») intende solo riaffermare il principio dell'irrilevanza del vincolo espropriativo ai fini dell'accertamento del valore del bene.

La disposizione citata non opera quindi uno spostamento nel tempo del momento al quale bisogna aver riguardo per determinare il valore del bene, imponendo invece di tener conto delle caratteristiche dell'area espropriata allorquando il proprietario ne è privato, senza che possano avere influenza gli aumenti o le diminuzioni del valore del suolo dipendenti dall'espropriazione o dalla realizzazione dell'opera pubblica. ( Cass. I Sez. n. 425 del 2005).

Del tutto condivisibilmente pertanto la sentenza impugnata ha fatto riferimento ai vincoli sussistenti al momento in cui l'occupazione è divenuta illegittima.

A ciò deve aggiungersi che – avendo la Corte d'Appello di Roma con sentenza n. 3215 del 2002 resa inter partes acclarato l'inedificabilità dell'area proprio ai fini della quantificazione dell'indennità di occupazione (legittima) – le deduzioni degli appellanti in ordine al minor rilievo qualitativo e quantitativo dei vincoli esistenti al 1991 risultano del tutto generiche.

Infondati – per le considerazioni sopra esposte in ordine al carattere non vincolante delle indicazioni contenute nella sentenza istruttorie – sono poi i motivi mediante i quali si deduce che la sentenza definitiva ha errato nel quantificare il risarcimento in relazione alla diminuzione del valore del suolo ( anzichè all'integrale valore dello stesso) e nel quantificare in modo riduttivo l'estensione dell'area effettivamente occupata.

Da disattendere sono infine i motivi mediante i quali gli appellanti lamentano il rigetto delle domande di risarcimento dei danni ulteriori, proposte con atto di motivi aggiunti.

In via preliminare si osserva che i predetti motivi erano in realtà inammissibili, investendo questioni già conosciute o conoscibili dai ricorrenti al momento della proposizione del gravame introduttivo.

In disparte quanto sopra, si rileva che gli stessi sono – come rilevato dal Tribunale – non assistiti da sufficiente concretezza e quindi in definitiva del tutto generici.

La valutazione equitativa che si richiede al Giudice può infatti ovviare a difficoltà nella determinazione del quantum da risarcire ma non esonera la parte dal provare nell'an il danno subito.

Tale prova non è stata invece offerta per i profili ora in esame, rispetto ai quali le appellanti si sono limitate in buona sostanza a lamentare in via meramente assertiva la perdita – conseguente all'imposizione della servitù - di chances solo presuntivamente ricollegabili alla loro attitudine industriale.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono l'appello va quindi in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto.

Le spese di questo grado del giudizio seguono come di norma la soccombenza e sono forfettariamente liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, pronunciando sull'appello, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo respinge.

Condanna gli appellanti al pagamento in favore dell'Acea di Euro 5.000,00 (cinquemila//00) oltre accessori di legge per le spese del grado.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 16 maggio 2006 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, nella Camera di Consiglio con l'intervento dei Signori:

Lucio VENTURINI Presidente

Filippo PATRONI GRIFFI Consigliere

Antonino ANASTASI Consigliere, est.

Vito POLI Consigliere

Anna LEONI Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Antonino Anastasi Lucio Venturini

 

IL SEGRETARIO

Rosario Giorgio Carnabuci

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

27 ottobre 2006

(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)

Il Dirigente

Antonio Serrao





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