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SENTENZA
Diritto d'accesso agli atti della pubblica amministrazione solo se vi è interesse attuale

Pubblicata da: Redazione


Tar Lazio
sentenza 12985/05 del 05/12/2005

L'accesso agli atti della pubblica Amministrazione non e' consentito qualora non vi sia un interesse attuale e concreto nel visionare gli atti stessi.

E' quanto affermato dal TAR del Lazio, nel ricorso presentato da due societa' contro il Ggarante della Concorrenza e del Mercato, che aveva in precedenza raccolto dati e informazioni delle societa' stesse nell'ambito di un'istruttoria, ai sensi dell'art. 14 della L. n.287/1990, al fine di accertare l'esistenza di un'intesa restrittiva della concorrenza nel mercato della produzione e commercializzazione di latte per l'infanzia, in violazione dell'art.81 del Trattato UE.

Inoltre, se l'Amministrazione nega in un primo momento l'accesso ai dati raccolti, non potra' certamente in seconda fase usare tali dati contro i soggetti interessati, in quanto tale comportamento si rifletterebbe automaticamente sul provvedimento finale, rendendolo palesemente illegittimo perche' basato su un presupposto motivazionale decisamente carente.

Per tali motivi, nella fattispecie, l'accesso ai dati raccolti dall'Amministrazione sarebbe palesemente carente di valida motivazione da parte delle due societa' .


TAR LAZIO, Sezione I, Sentenza n. 12985 del 05/12/2005

PASQUALE DE LISE, PRESIDENTE;

ANTONINO SAVO AMODIO, CONSIGLIERE;

CARLO MODICA DE MOHAC, RELATORE;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. reg. gen. 6561-2005, proposto dalle societa' Sxxx S.P.A. e Mxxx S.P.A. in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dagli Avv.ti prof. Alberto Mazzoni, prof. Gian Michele Roberti e Filippo Lattanzi, unitamente ai quali eleggono domicilio presso lo studio Satta & Associati, in Roma, Via G.P. da Palestrina n.47;

contro

l'Autorita' Garante della Concorrenza e del Mercato in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso la cui sede, in Roma, Via dei Portoghesi n.12, e' ex lege domiciliato;

per l'annullamento

della nota prot. 20880/2005 del 7.6.2005, con la quale e' stata rigettata l'istanza di accesso ai documenti di cui al procedimento I/623, formulata dalle societa' Sxxx S.P.A. e Mxxx S.P.A.;

e per il consequenziale accertamento

del loro diritto all'ottenimento dell'ordine giudiziale di esibizione dei documenti indicati nella istanza di accesso in data 24.5.2005.

Visti gli atti depositati dal ricorrente;

visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni resistenti;

visti gli atti tutti della causa;

designato relatore il Consigliere Avv. Carlo Modica;

uditi, alla pubblica udienza del 12 ottobre 2005 gli Avv.ti G.M. Roberti e F. Lattanzi per le Societa' ricorrenti.

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

In data 8.7.2004 l'Autorita' Garante della Concorrenza e del Mercato (d'ora innanzi semplicemente: "Autorita'") avviava un'istruttoria, ai sensi dell'art. 14 della L. n.287/1990, nei confronti di quindici societa', tra cui le odierne ricorrenti, al fine di accertare l'esistenza di un'intesa restrittiva della concorrenza nel mercato della produzione e commercializzazione di latte per l'infanzia, in violazione dell'art.81 del Trattato UE.

Nel corso dell'istruttoria, l'Autorita' chiedeva alle imprese interessate alcune informazioni (tra cui costi di produzione e peso percentuale delle varie categorie di costi sul costo totale; prezzi medi praticati e relativi aumenti; margini realizzati distintamente per canale distributivo, nonche' quote di mercato) relativamente alla produzione di latti di partenza, proseguimento e speciali nel periodo corrente dal 2000 alla fine del primo semestre del 2004.

Tali informazioni avrebbero dovuto essere fornite dalle parti compilando alcune tabelle secondo un fac-simile predisposto dall'Autorita'.

Le imprese interpellate rispondevano fornendo i dati richiesti, e al contempo chiedendo tutte - ivi comprese le odierne ricorrenti - che i medesimi dati rimanessero strettamente confidenziali, trattandosi di dati altamente sensibili.

Con nota prot. n.16740/05 del 12.4.2005, l'Autorita' comunicava alle societa' sottoposte al procedimento le risultanze istruttorie (CRI), affermando che era risultata provata l'esistenza di un'intesa avente ad oggetto la omogeneizzazione delle politiche commerciali di alcune imprese fra le quali sono annoverate le ricorrenti.

Conseguentemente queste ultime formulavano una richiesta volta ad accedere ai dati trasmessi dalle singole imprese all'Autorita'.

In particolare, con istanza del 24.5.2005, le ricorrenti chiedevano di potere accedere – per ciascuna impresa e ciascuna tipologia di latte, nonche', ove possibile, per ciascun marchio, con riferimento a periodo 2000-2004 - ai dati relativi a:

- prezzi di cessione per canale;

- prezzi consigliati per canale;

- costi ripartiti secondo la classificazione adottata dall'Autorita' nelle proprie richieste di informazioni;

- prezzi di vendita al pubblico nei principali Paesi europei.

Con nota del 7.7.2005 l'Autorita' comunicava alle societa' istanti di non poter accogliere l'istanza di accesso, trattandosi di dati da mantenere "riservati" per espressa richiesta delle imprese interessate.

Avverso tale provvedimento di diniego, le ricorrenti hanno proposto il ricorso indicato in epigrafe, con cui chiedono che il Tribunale Amministrativo del Lazio emani un ordine giudiziale di esibizione della documentazione richiesta.

Ritualmente costituitasi, con memoria depositata in data 1.10.2005 l'Autorita' ha eccepito l'infondatezza del ricorso, deducendo - fra l'altro - che i dati richiesti, coperti da "segreto commerciale", sono comunque irrilevanti a fini difensivi posto che non sono stati considerati come prove del comportamento censurato; e che pertanto la loro conoscenza non e' necessaria per confutare gli addebiti.

All'udienza camerale del 12.10.2005, uditi i Difensori delle parti, i quali hanno insistito nelle rispettive richieste ed eccezioni, la causa e' stata posta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso e' infondato.

Con unico articolato motivo di gravame le ricorrenti lamentano violazione e falsa applicazione dell'art. 14, comma 3, della L. n. 287 del 1990 e dell'art.13 del DPR n. 217 del 1998, nonche' eccesso di potere per insufficienza di motivazione, deducendo:

- che l'esercizio del diritto di difesa avverso provvedimenti sanzionatori comporta la visionabilita' da parte dell'incolpato (id est: di chi sia chiamato a rispondere delle contestazioni) di tutti gli atti del procedimento che hanno condotto alla formulazione del c.d "atto di incolpazione" (o di accusa) e/o alla comminazione del provvedimento sanzionatorio;

- che in forza di tale principio esse (ricorrenti), nell'esercizio e per il corretto e pieno esercizio del suo diritto di difesa, ha titolo ad accedere anche a dati che pur non essendo menzionati nel provvedimento, abbiano contribuito alla sua adozione;

- e che pertanto illegittimamente l'Amministrazione ha negato loro accesso ai dati richiesti.

La doglianza non merita accoglimento.

1.1. La tesi secondo cui gli atti che conducono alla formulazione dell'atto di incolpazione e/o alla comminazione del provvedimento sanzionatorio debbano essere consultabili da chi sia chiamato a difendersi, e' perfettamente condivisibile: e' infatti evidenti che impedire la visione di tali atti significa comprimere il diritto di difesa, che e' un diritto fondamentale, garantito sia dalla Costituzione italiana e dall'ordinamento dell'UE, sia dal diritto internazionale.

Ed al riguardo, non resta che confermare e richiamare quanto gia' affermato dalla Sezione nella sentenza n. 12107/05; e cioe':

- che "l'affermazione di principio secondo cui l'esercizio del diritto di difesa, avverso provvedimenti sanzionatori, comporta anche la visionabilita' (rectius: consultabilita' e riproducibilita') da parte dell'incolpato (id est: di chi sia chiamato a rispondere delle contestazioni) degli atti del procedimento che hanno condotto alla formulazione del c.d. "atto di incolpazione" o dell'atto di accusa e/o alla comminazione del provvedimento sanzionatorio, non puo' che essere condivisa"; e cio' in quanto "…se cosi' non fosse, la concreta facolta' di difendersi subirebbe (e potrebbe subire) una sostanziale ed arbitraria menomazione";

- che da quanto rilevato "deriva ulteriormente, in ultima analisi, il principio secondo cui in caso di conflitto fra ‘potere' di mantenere il segreto d'ufficio e ‘diritto' di difesa - nel caso in cui, cioe', sia impossibile la contestuale piena tutela di entrambe le situazioni soggettive - deve essere data la prevalenza a quest'ultimo (con conseguente affievolimento dell'altra situazione di potere)".

Principio, questo, che peraltro si conforma al consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, la quale in piu' casi ha avuto modo di affermare:

- che "il diritto di accesso ai documenti amministrativi riconosciuto dalla L. 7.8.1990 n. 241 prevale sull'esigenza di riservatezza del terzo ogniqualvolta l'accesso venga in rilievo per la cura o la difesa di interessi giuridici del richiedente" (CS. AD.PL., 4.2.1997 n.5);

- che "l'interesse alla riservatezza, tutelato dalla normativa vigente mediante una limitazione del diritto di accesso di cui alla L. 7.8.1990 n.241, recede quando l'accesso stesso sia esercitato per la difesa di un interesse giuridico, nei limiti - ovviamente - in cui esso e' necessario alla difesa di quell'interesse" (CS. AD.PL., 4.2.1997 n.5);

- che "per l'azionabilita' del diritto di accesso, i canoni di cui alla L. n.241 del 1990 si intendono soddisfatti allorche' il soggetto richiedente abbia un diritto soggettivo o un interesse legittimo o vanti comunque un interesse differenziato e qualificato all'ostensione, finalizzato alla tutela di situazioni giuridiche soggettive anche soltanto future, e tale interesse e' sicuramente ravvisabile ogniqualvolta l'accesso venga in rilievo per la cura o la difesa di dimostrati interessi da far valere in giudizio" (C.S., IV^, 13.4.2005 n.1745;

- che "ai sensi dell'art.24, comma 2 lett."d" della L. n.241 del 1990, il diritto alla riservatezza e' destinato a recedere tutte le volte in cui la conoscenza degli atti sia necessaria per l'esercizio del diritto di difesa" (C.S., VI^, 16.9.2003 n.5240; conforme: C.S., V^, 8.9.2003 n.5034);

- che "l'art.2 comma 1 lett. "c" del d.m. 4.11.1994 n.757, che sottrae al diritto di accesso le dichiarazioni rese dai lavoratori in occasione di indagini ispettive a carico del loro datore di lavoro fino a quando non sia cessato il rapporto, si pone in palese contrasto con l'art.24 della L. 7.8.1990 n.241, per il quale il diritto alla riservatezza recede di fronte al diritto di difesa …" (C.S., VI^, 10.4.2003 n.1923).

1.2. Cio' che, pero', non e' condivisibile - nella tesi delle ricorrenti - e' che l'Amministrazione debba comunque rendere visionabili all'"incolpato" (rectius: al destinatario del c.d. "atto di incolpazione") anche gli atti e i documenti procedimentali che, non essendo stati (o non dovendo essere) utilizzati a fini accusatori contro di lui, non lo riguardano direttamente e non lo pregiudicano personalmente.

Al riguardo, invero, non sembra revocabile in dubbio:

- che cio' che non e' ostensibile non puo' neanche essere utilizzato, in sede di motivazione, a scopo accusatorio (e/o probatorio); e non entra, dunque, a far parte del provvedimento;

- e che pertanto - sotto altro profilo - il provvedimento con cui l'Amministrazione oppone diniego ad una richiesta di accesso ad atti relativi ad un procedimento sanzionatorio, equivale (e comunque finisce per assumere valenza) di un vero e proprio impegno a non utilizzarli a scopo accusatorio (e/o probatorio) contro il soggetto al quale l'accesso e' negato.

Dal che deriva, in linea di principio, che se in sede istruttoria - o, come nel caso dedotto in giudizio, in sede di comunicazione degli esiti della stessa - l'Amministrazione nega l'accesso a determinati atti, deve trarsi la momentanea conclusione (s'intende: valida fino a prova contraria) che, per le ragioni sopra esposte, non vi sia alcun concreto ed attuale interesse a visionarli.

Ne', d'altra parte, potrebbe sostenersi che una impostazione di tal genere lascia il cittadino definitivamente sprovvisto di tutela di fronte a dichiarazioni non veritiere dell'Amministrazione procedente: e' infatti agevole osservare che nel caso in cui l'Amministrazione - contraddicendosi - finisse poi con l'utilizzare a scopo accusatorio gli elementi "oscurati" - e proprio "contro" del soggetto al quale fossero stati celati - un comportamento amministrativo si' contraddittorio si rifletterebbe automaticamente sul provvedimento finale rendendolo palesemente illegittimo perche' basato su un presupposto motivazionale decisamente carente.

Sicche', in definitiva, delle due l'una:

- o l'Amministrazione non utilizza cio' che non ostende, ed allora manca qualsiasi interesse all'accesso;

- ovvero, se l'Amministrazione utilizza a scopo accusatorio cio' che non ha osteso, allora il provvedimento finale sara' facilmente sindacabile siccome viziato da motivazione incongrua (in quanto basato su elementi di fatto non risultanti da alcun atto istruttorio).

Ora, nella fattispecie per cui e' controversia, l'Amministrazione si difende confermando in giudizio che gli atti che non sono stati mostrati alle ricorrenti non costituiscono elementi istruttori a loro carico e che pertanto non sono stati e non saranno utilizzati "contro" di loro, neanche laddove si dovesse pervenire all'adozione, nei loro confronti, di un provvedimento finale definitivamente sanzionatorio (sicche' anche se esso fosse poi adottato, dovrebbe essere basato su differenti elementi documentali e probatori).

Dal che deriva - se queste sono le premesse – che legittimamente l'Amministrazione ha negato e nega, allo stato, l'accesso a tali documenti; documenti che infatti - stando alle dichiarazioni della stessa - non possono interessare le ricorrenti, essendo stato loro assicurato che non le pregiudicano e che non le pregiudicheranno.

D'altra parte, allo stato degli atti e nel contesto processuale in esame, non v'e' luogo a procedere ad un esame istruttorio volto a verificare se effettivamente gli atti non ostesi non pregiudichino le ricorrenti e non concorrano (o non possano concorrere) alla formazione del definitivo convincimento dell'Amministrazione in merito alla liceita' del loro comportamento.

Il provvedimento finale, infatti, non e' stato ancora adottato ne' notificato alle ricorrenti, sicche' qualsiasi verifica in ordine alla veridicita' di quanto affermato dall'Amministrazione - ed al rispetto dell'impegno da essa implicitamente assunto in merito alla non utilizzazione a carico delle ricorrenti degli elementi a loro tenuti nascosti - non puo' che essere rimandato al momento in cui verra' (eventualmente) adottato il provvedimento finale e sara' possibile conoscerne la motivazione e gli atti allegati.

Solamente in tale momento sara' possibile verificare se l'Amministrazione abbia fatto uso contro le ricorrenti di atti, di dati e/o documenti, e di acquisizioni probatorie ad esse mai mostrati; e/o comunque non rinvenibili fra gli atti relativi al procedimento.

2. In considerazione delle superiori osservazioni, il ricorso va respinto.

Si ravvisano giuste ragioni per compensare le spese.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. I^, respinge il ricorso in epigrafe .

Compensa le spese fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorita' Amministrativa.

Cosi' deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 12.10.2005

IL PRESIDENTE

L'ESTENSORE

Depositata in Segreteria il 5 dicembre 2005





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