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SENTENZA
Smaltimento dei rifiuti: canoni di locazione, giurisdizione G.O.

Pubblicata da: www.iussit.it


Tribunale Nola
sentenza del 29/09/2009

Gestione dei rifiuti – Legge n. 123 del 2008

DOMADA DI PAGAMENTO CANONI DI LOCAZIONE – OPPOSIZIONE A DECRETO INGIUNTIVO – ECCEZIONE DI DIFETTO DI GIURISDIZIONE – INFONDATEZZA – LEGITTIMAZIONE DEL COMMISSARIO – INSUSSISTENZA

 [Tribunale di Nola, Dott. Francesco Notaro, sentenza del 29 settembre 2009]

Nella Sentenza

>> … Nel caso in esame – che attiene alla domanda di pagamento di canoni di locazione e non altro – neppure viene prospettato in cosa sia consistito il momento autoritativo dell’agire dell’amministrazione, a meno di non volere ritenere che questo si riferisca alla risoluzione del pregresso affidamento del servizio di smaltimento dei rifiuti, che, con ogni evidenza, rappresenta il mero antecedente ‘indiretto’, la semplice occasione influente sul contratto di locazione per il quale è causa, semmai quale factum principis, capace eventualmente dicondizionare l’operatività del contratto medesimo, né più e né meno di come possa avvenire in altri numerosi casi dell’agire umano, rispetto ai quali certamente non si dubita che si resta nel pieno campo del diritto privato.

Del resto, di recente, nello stesso senso si è espresso il g.a. il quale ha puntualmente evidenziato come occorra dare dell’art.4 cit. un’interpretazione costituzionalmente orientata alla luce dei principi enunciati dalla Corte costituzionale nelle sentenze sopra menzionate, pervenendo a statuire “che la giurisdizione del giudice amministrativo sia da escludere ogni qualvolta la controversia, o la singola censura, afferisca ai rapporti obbligatori derivanti da pattuizioni di tipo negoziale intervenute tra le parti per regolamentare la gestione dei rifiuti e quindi afferisca all’an o al quantum della pretesa patrimoniale, atteso che in tal caso la fattispecie, di tipo meramente privatistico, esula completamente dal possibile esercizio di un potere autoritativo.” (corsivo aggiunto; cfr. tar Lazio 18.2.2009 n.1655).                            

Sotto altro profilo, muovendo da una corretta interpretazione della nozione di attività di gestione dei rifiuti, il c.d.s. ha precisato che ““la nozione di gestione dei rifiuti si evince dalla lettura degli artt.177 e ss. del d.lgs. 3 aprile 2006 n.152, “Norme in materia ambientale” e non comprende gli strumenti di provvista di risorse umane e materiali, che vanno consequenzialmente ritenuti estranei all’ambito della giurisdizione amministrativa.” (vds. c.d.s. 27 marzo 2009 n.1845). ….

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE DI NOLA

II SEZIONE CIVILE

Il Tribunale di Nola in composizione monocratica nella persona del giudice istruttore dott. Francesco Notaro, ha pronunciato, mediante lettura del dispositivo e dei motivi, la seguente

SENTENZA

Nella causa recante il numero di ruolo 344/08 tra le parti in causa Fibe s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t. come indicato in atti, difeso dagli avv.  …  e  …  giusta procura stesa a margine dell’atto di opposizione ed elett.nte dom.to presso lo studio dell’avv.  … , quale attrice opponente e Meviox Fxx, Meviox Mzz e Meviox Vvx, difesi come da procura stesa a margine della memoria di costituzione dagli avv.  …  e  …  ed elett.nte dom.ti presso lo studio dell’avv.  … , quali convenuti opposti, avente ad oggetto opposizione a decreto ingiuntivo.

MOTIVI DELLA DECISIONE

La società opponente, sebbene in corso di giudizio e non nei motivi di opposizione, trattandosi, peraltro, di questione che si assume essere conseguenza di un mutamento normativo intervenuto successivamente all’epoca in cui è stato depositato il ricorso introduttivo rilevabile ex officio, in via pregiudiziale, ha eccepito il sopravvenuto difetto di giurisdizione di questo tribunale per essere stata la cognizione della controversia attribuita al tribunale amministrativo.

Sostiene la ricorrente in opposizione che, in conseguenza dell’emanazione della legge n.123 del 2008, che ha convertito in legge il d.l. n.90 del 2008 recante disposizioni volte a fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella nostra regione ed in particolare dell’art.4 – in base al quale “…sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie, comunque attinenti alla complessiva gestione dei rifiuti, seppure posti in essere con comportamenti dell’amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati. La giurisdizione di cui sopra si intende estesa anche alle controversie relative a diritti costituzionalmente tutelati”, nonché di quanto previsto al comma 2, secondo il quale “Le misure cautelari adottate da autorità giudiziaria diversa da quella di cui al comma 1, cessano di avere effetto ove non riconfermate entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dall’autorità giudiziaria competente ai sensi del presente articolo” –, in deroga all’art.5 c.p.c., questo tribunale difetterebbe oramai di giurisdizione sull’originaria domanda avanzata in monitorio dagli opposti, afferendo la controversia, per l’utilizzazione delle aree prevista nel contratto di locazione, “comunque alla complessiva azione di gestione dei rifiuti”.

L’opzione interpretativa propugnata dalla società Fibe – che si richiama ad alcune pronunce di merito tra cui anche una di questo tribunale – non può essere condivisa.

Ritiene innanzi tutto questo giudice che la lettera della legge, se si procede ad una analisi di carattere storico-sistematico, non autorizza affatto l’interpretazione in virtù della quale il legislatore avrebbe inteso derogare al principio previsto dall’art.5 c.p.c..

La migliore riprova di ciò la offre, nello specifico, proprio la norma di cui all’art. 3, commi 2 bis, 2 ter e 2 quater del d.l. n.245 del 2005, conv. nella legge n.21 del 2006, pure richiamata dalla difesa della società opponente a sostegno delle sue argomentazioni, che, nell’attribuire la competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle ordinanze emesse e dei consequenziali provvedimenti commissariali, al TAR del Lazio, e nel dettare anche in quel caso previsioni circa la sorte delle misure cautelari nel frattempo adottate dai TAR cui in precedenza era attribuita la cognizione della controversia, espressamente dispone, però, che “le norme di cui ai commi 2 bis, 2 ter si applicano anche ai processi in corso”.

Tanto, con ogni evidenza sul presupposto che una deroga al principio generale di cui all’art.5 c.p.c., per le ricadute che ne scaturivano, necessitava di una previsione puntuale ed inequivoca (la sentenza della Corte costituzionale cui si riferisce l’opponente riconosce che il legislatore possa legittimamente derogare al predetto principio, senza che ciò influisca sull’altro principio di ordine generale che le norme attributive della competenza e ancor più della giurisdizione, sono di stretta interpretazione e debbano essere espressamente previste dalla legge).

Nel caso in esame una disposizione di segno analogo manca nel testo dell’art.4, dato questo che di per sé smentisce la tesi propugnata della deroga all’art.5 c.p.c., ove si consideri che le due discipline sono state emanate a distanza di poco più di due anni l’una dall’altra, sicché, in base al criterio interpretativo cd. del legislatore consapevole e tenuto conto, oltretutto, che le stesse intervengono a regolamentare la medesima materia, appare davvero arduo sostenere che l’omissione della deroga nel corpo dell’art. 4 costituisca il frutto di una svista o di cattiva tecnica di redazione della norma.

Ciò anche perché la disposizione relativa alla conferma dei provvedimenti cautelari già emessi dall’autorità giudiziaria precedentemente munita di giurisdizione non conduce affatto alla conclusione necessitata che, come vuole la difesa della Fibe s.p.a., si sia inteso ‘trasferire’, in difetto di esplicita previsione, al nuovo giudice anche i processi in corso.

Infatti, non va dimenticato che, nella stragrande maggioranza dei casi, la richiesta di emissione di misure cautelari avviene ante causam e non può che essere rivolta al giudice che dovrà essere investito, nel merito, della cognizione della controversia, il quale giudice, però, non determinando il deposito della domanda di cautela l’introduzione della causa di merito  e la pendenza della lite – viepiù in seguito alla riforma del 2005/2006, essendo, per molte delle misure, la sua futura introduzione meramente eventuale – in presenza della nuova disposizione di cui all’art.4 cit., è venuto nelle more a mutare, rendendo giustificata la previsione in base alla quale i provvedimenti in precedenza emessi debbano essere confermati dal nuovo giudice che dovrà decidere il merito (anche le ordinanze di rimessione alla Corte costituzionale depositate dalla Fibe s.p.a. all’odierna udienza, si riferiscano a giudizi instaurati nella vigenza della nuova norma, avendo il tribunale di Torre Annunziata, peraltro, fatto esplicito riferimento all’applicazione dell’art.5 c.p.c.).

Ma, funditus, ritiene il tribunale che, al di là della praticabilità o meno della interpretazione che vorrebbe ‘intravedere’ nella lettera dell’art.4 legge n.123 del 2008, una deroga all’art.5 c.p.c., sia da escludere radicalmente che l’oggetto della presente controversia rientri tra le materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Invero, ogni nuova ipotesi di giurisdizione esclusiva del g.a. non può che essere interpretata alla luce di quanto enunciato dal giudice delle leggi nella sentenza 204 del 2004 (seppure con le precisazioni contenute nella successiva sent. n. 191 del 2006).

E’ noto, infatti, che, in relazione agli artt. 33 e 34 d.lgs. 80 del 1998 la giurisprudenza ordinaria, aveva ritenuto che fossero state trasmesse, alla cognizione del giudice amministrativo, le controversie sorte tra il privato e la p.a. anche in relazione ai casi in cui la seconda avesse agito sulla base di meri comportamenti del tutto svincolati dall’esercizio del potere autoritativo a questa attribuito in base a norme, dando luogo ad ipotesi di devoluzione della giurisdizione cd. “per blocchi di materie”, in cui il giudice veniva individuato in ragione della ‘semplice’ presenza nella vicenda sottoposta al suo esame della parte pubblica.

Pertanto la Corte costituzionale è stata investita della questione di costituzionalità delle novellate regole di riparto, essendo stata sottratta la materia de qua al giudice naturale dei diritti, prescindendo dal fatto che l’amministrazione agisse nella veste di autorità; si è parlato, infatti, dello stravolgimento della posizione occupata nel nostro ordinamento dal giudice amministrativo, divenuto “giudice dell’amministrazione”, in contrasto con quanto previsto dall’art.103 comma 1 Cost.

E’ altrettanto noto che il giudice delle leggi ha accolto i dubbi di incostituzionalità della norma così interpretata, evidenziando, infatti, che le ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,  nel nostro sistema  ordinamentale, in relazione alla legge n.2248 del 1865, all. E, e come successivamente configuratosi con l’istituzione del giudice degli interessi, nonché con la previsione delle ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – sistema recepito poi dalla Costituzione del 1948 – si giustificano comunque in quanto la tutela dei diritti ‘si affianca o si aggiunge’ a quella ordinaria di legittimità, relativa alla tutela degli interessi legittimi, sicché è necessario sempre, ‘a monte’, che la p.a. (o il soggetto alla stessa equiparato) abbia agito nell’esercizio della funzione amministrativa, ancorché possa essere rilevata la non conformità a legge del suo operare (vds. Corte cost. 6 luglio 2004 n.204).

Pertanto, diversamente da quanto vorrebbe far discendere la difesa dell’opponente dal testo dell’art.4 della legge n.123 del 2008, il riferimento ai comportamenti e all’azione di gestione dei rifiuti, lungi dall’essere “omnicomprensivo ed insuscettibile di deroghe”, perché risulti costituzionalmente giustificata l’attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo, deve necessariamente implicare ‘a monte’ l’agire dell’amministrazione in veste di autorità.

Nel caso in esame – che attiene alla domanda di pagamento di canoni di locazione e non altro – neppure viene prospettato in cosa sia consistito il momento autoritativo dell’agire dell’amministrazione, a meno di non volere ritenere che questo si riferisca alla risoluzione del pregresso affidamento del servizio di smaltimento dei rifiuti, che, con ogni evidenza, rappresenta il mero antecedente ‘indiretto’, la semplice occasione influente sul contratto di locazione per il quale è causa, semmai quale factum principis, capace eventualmente dicondizionare l’operatività del contratto medesimo, né più e né meno di come possa avvenire in altri numerosi casi dell’agire umano, rispetto ai quali certamente non si dubita che si resta nel pieno campo del diritto privato.

Del resto, di recente, nello stesso senso si è espresso il g.a. il quale ha puntualmente evidenziato come occorra dare dell’art.4 cit. un’interpretazione costituzionalmente orientata alla luce dei principi enunciati dalla Corte costituzionale nelle sentenze sopra menzionate, pervenendo a statuire “che la giurisdizione del giudice amministrativo sia da escludere ogni qualvolta la controversia, o la singola censura, afferisca ai rapporti obbligatori derivanti da pattuizioni di tipo negoziale intervenute tra le parti per regolamentare la gestione dei rifiuti e quindi afferisca all’an o al quantum della pretesa patrimoniale, atteso che in tal caso la fattispecie, di tipo meramente privatistico, esula completamente dal possibile esercizio di un potere autoritativo.” (corsivo aggiunto; cfr. tar Lazio 18.2.2009 n.1655).                            

Sotto altro profilo, muovendo da una corretta interpretazione della nozione di attività di gestione dei rifiuti, il c.d.s. ha precisato che ““la nozione di gestione dei rifiuti si evince dalla lettura degli artt.177 e ss. del d.lgs. 3 aprile 2006 n.152, “Norme in materia ambientale” e non comprende gli strumenti di provvista di risorse umane e materiali, che vanno consequenzialmente ritenuti estranei all’ambito della giurisdizione amministrativa.” (vds. c.d.s. 27 marzo 2009 n.1845).

Né il criterio interpretativo afferente i lavori preparatori (vds. trib. Torre Annunziata prodotta solo all’odierna udienza dalla Fibe s.p.a.) vincola la successiva interpretazione della norma che viene ad obiettivarsi nel sistema ordinamentale, si presume ‘in armonia’ con il complessivo quadro normativo di riferimento, apparendo, anche alla luce della recente giurisprudenza della Corte costituzionale volta a limitare le questioni di costituzionalità che non possano essere risolte attraverso un’interpretazione adeguatrice, difficilmente sostenibile l’opzione ermeneutica secondo la quale il legislatore abbia inteso andare consapevolmente in contrasto con i consolidati indirizzi del giudice delle leggi nella materia de qua, risultando la mancata modifica cui si riferisce il tribunale torrese in sede di approvazione definitiva della norma, proprio in virtù della giurisprudenza della Corte, non univocamente rivolta a suffragare tale interpretazione (peraltro, sotto il primo precedente profilo, la questione, scartata l’ipotesi che la norma sia stata emanata in deroga all’art.5 c.p.c., non avrebbe nel presente giudizio, rilevanza).        

Pertanto l’eccezione di (sopravvenuto) difetto di giurisdizione deve essere disattesa.

Parimenti va rigettata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva (in realtà di titolarità passiva nel rapporto controverso).

L’opponente opina che, in virtù dell’art.1 comma 7 del d.l. 245/05, agendo oramai le società affidatarie del servizio, come mere esecutrici di disposizioni del commissario di governo per l’emergenza rifiuti, la titolarità dei rapporti in essere, anche con i terzi, apparterrebbe al medesimo commissario, dato questo ulteriormente corroborato dalla successiva disciplina di cui all’art.12 della legge n.123 del 2008 (richiama anche sul punto alcune pronunce del tar e del c.d.s., in particolare si segnala c.d.s. n.6057 del 2007, confermativo di tar Lazio n.3790 del 2007).

Orbene, se si esamina la pronuncia del c.d.s. segnalata, emerge che la fattispecie afferisce a questione affatto diversa.

Invero, la fattispecie sottoposta all’esame del supremo organo della giustizia amministrativa riguardava la procedura di recupero della tariffa di smaltimento dei rifiuti presso i comuni, i relativi consorzi e gli altri affidatari della regione prevista dall’art.2, lamentando in quella sede la Fibe s.p.a. il silenzio serbato sul punto dall’amministrazione e cioè la mancata attivazione della procedura de qua, sicché non coinvolgeva in alcun modo le obbligazioni eventualmente contratte dalle affidatarie del servizio come quella che qui interessa; peraltro tale procedura di recupero tende ad approntare uno strumento di soddisfacimento delle somme spettanti alle affidatarie a titolo di tariffa smaltimento dei rifiuti,  ma non implica, anzi smentisce l’assunto che il commissario fosse succeduto nei crediti eventualmente vantati dalla Fibe s.p.a..

D’altro canto anche l’art.1 comma 7 d.l. 245 del 2005 impone alle precedenti affidatarie, tra cui l’odierna opponente, la prosecuzione dell’attività, tramite la gestione e l’utilizzo dei beni nella loro disponibilità; le stesse sono chiamate a compiere ogni prestazione necessaria e la previsione relativa al fatto che alla copertura degli oneri connessi con le predette attività si provvede mediante l’utilizzazione delle risorse di cui al successivo art.7, non stabilisce, né significa che i rapporti, nei confronti dei terzi, sono presi in carico dalla gestione commissariale, afferendo ai rapporti interni tra le affidatarie e l’amministrazione.

Anche il d.l. 90 del 2008 conv. nella legge 123 del 2008, ad avviso del tribunale non offre sostegno alla tesi della società opponente.

La difesa della Fibe s.p.a., riporta testualmente il contenuto dell’art.12 comma 1: “…i capi missione possono provvedere alle necessarie attività solutorie nei confronti degli eventuali creditori, subappaltatori, fornitori o cottimisti delle stesse società affidatarie a scomputo delle situazioni creditorie vantate dalle società affidatarie medesime verso la gestione commissariale per l’importo massimo di quaranta milioni di euro”, sostenendo che da ciò risulterebbe confermato che i debiti delle ex affidatarie sono debiti del commissario di governo e oggi dei capi missione.

Dalla semplice lettura della norma si ricava, in primo luogo, la conferma che alcuna ‘interazione’ tra i creditori delle affidatarie e la gestione commissariale discendeva dall’art.1 comma 7 del d.l. 245 cit., posto che la possibilità di riscuotere i crediti da parte dei capi missione è prevista per la prima volta, in via esplicita, con la nuova normativa.

Ma ciò anche in questo caso non vuol dire che vi sia stata successione nella titolarità dei debiti da parte dello stato, giacché la disposizione conferisce ai capi missione semplicemente la facoltà di avvalersi di un tale strumento (chiarissimo è al riguardo il “possono provvedere”), assimilabile ad una sorta di adempimento del terzo che certo non implica la successione di questo nel rapporto, con l’evidente scopo di approntare un meccanismo compensativo con i debiti gravanti sulla gestione commissariale nei confronti delle medesime affidatarie del servizio, ancora una volta diretto a regolare i loro rapporti interni, oltretutto con precisi limiti di importo; del resto, intuitivamente, soltanto nel caso in cui i capi missioni intendessero avvalersi di tale strumento, le affidatarie creditrici saranno tenute, a mente del coma 2,  a trasmettere i contratti e le fatture, il che conferma il dato che non di successione ex lege nel debito si tratta.

Pertanto, anche sotto tale profilo l’opposizione non è suscettibile di positivo apprezzamento.

Per il resto, riguardo al perdurare dell’efficacia del rapporto di locazione e di conseguenza, dell’esigibilità della prestazione relativa al canone, anche in assenza di prova del passaggio in giudicato della sentenza trib. Nola n.311 del 2009 g.i. Palmieri, ritiene questo giudice di condividere le motivazioni ivi esposte, cui (vds. artt.132 c.p.c. e 188 disp. att., nella nuova formulazione successiva alla emanazione della legge n.69 del 2009, norme applicabili ai giudizi di primo grado in corso alla data di entrata in vigore della riforma), integralmente si rimanda, avendo la società opponente omesso di curare qualsiasi attività istruttoria capace di condurre, in fatto, a statuizioni di segno diverso.

Consegue che, nella reiezione dell’opposizione, il decreto opposto va integralmente confermato.      

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il tribunale di Nola in composizione monocratica, definitivamente pronunciando nelle cause indicate in epigrafe, così provvede:

a) rigetta l’opposizione e per l’effetto conferma integralmente il decreto opposto;

b) condanna la società opponente alla refusione delle spese del giudizio di opposizione in favore degli opposti che liquida in euro 950,00 per diritti ed euro 1800,00 per onorario, oltre spese generali, iva e c.p.a. come per legge.

Nola, all’udienza del 29 settembre 2009

Il G.I.

Dott. Francesco Notaro

 





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Il Quotidiano giuridico on line ISSN 2280-613X


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