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SENTENZA
Perimetrazione delle zone farmaceutiche e obblighi degli abitanti delle zone medesime

Pubblicata da: Avv. Daniele Golini


Consiglio di stato
sentenza 937/07 del 22/02/2007

Nota alla sentenza TAR Consiglio di Stato Sez V, 22-02-2007, n. 937

“Perimetrazione delle zone farmaceutiche e obblighi degli abitanti delle zone medesime”

L’attività di perimetrazione delle zone farmaceutiche non è finalizzata ad assegnare ad ogni singola farmacia una precisa ubicazione. Invero, tale operazione rientrante nel più ampio principio della pianta organica per il contingentamento degli esercizi farmaceutici, suole identificare la porzione di territorio comunale ove va ubicato l’esercizio farmaceutico. Tale operazione, che risponde ad esigenze di carattere pubblicistico, non riverbera i suoi effetti sulla libertà dei consumatori di accedere ed acquistare in qualsivoglia esercizio farmaceutico senza essere vincolati ad effettuare acquisti nell’esercizio farmaceutico dell’area di residenza. D’altro canto una contraria interpretazione di tale principio si sostanzierebbe in una ingiustificata limitazione della libertà del consumatore (peraltro non prevista da alcuna norma) ed in una pericolosa limitazione nel caso (frequente) di acquisto di specialità medicinali in situazioni di urgenza.

 

Avv. Daniele Golini

SENTENZA

 Cons. Stato Sez. V, 22-02-2007, n. 937

Svolgimento del processo

Oggetto dell'appello proposto dal dott. P.M. è la sentenza n. 648 del 23 marzo 2005, con la quale il Tar del Piemonte ha respinto il ricorso da lui presentato per l'annullamento:

a) della deliberazione G.R. 24 novembre 2003, n. 21-11060, recante ad oggetto: "Comune di Savigliano. Approvazione della p.o. delle farmacie - Biennio 2001-2002 e del decentramento di due sedi farmaceutiche ex art. 5 L. 8 novembre 1991, n. 362", nella parte in cui dispone la decurtazione della sede farmaceutica e del bacino di utenza assegnato alla farmacia del ricorrente mediante l'istituzione di una nuova sede farmaceutica denominata "Zona Nord", nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, conseguente e comunque connesso;

b) della deliberazione G.R. 18 maggio 2004, n. 34-12513, recante ad oggetto: "bando di concorso per il decentramento delle farmacie nel Comune di Savigliano, in attuazione dell'art. 5 L. 8 novembre 1991, n. 362", con la quale è stato bandito un concorso pubblico per l'assegnazione di due sedi farmaceutiche (Zona Nord e Zona Sud), individuate con la precedente deliberazione G.R. 24 novembre 2003, n. 21-11060, di approvazione della pianta organica delle farmacie del Comune di Savigliano;

c) della determinazione dirigenziale 14 ottobre 2004, n. 336, recante ad oggetto "Concorso per il decentramento delle farmacie nel Comune di Savigliano, in attuazione dell'art. 5 L. 8 novembre 1991, n. 362 - approvazione della graduatoria";

d) del successivo provvedimento dell'A.S.L. n. 17 di Savigliano, finalizzato all'assegnazione in favore del dr. A.B. della nuova sede farmaceutica denominata "Zona Nord", istituita con deliberazione G.R. 24 novembre 2003, n. 21-11060.

Il primo giudice motiva succintamente la propria decisione essendosi avvalso della facoltà di procedere con sentenza semplificata, ai sensi dell'art. 21, comma 9, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nel testo sostituito dall'art. 3 della legge 21 luglio 2000, n. 205;

L'appellante contesta di motivazioni contenute nella sentenza, sostenendo:

1. Il Tar ha usato lo strumento della sentenza c.d. semplificata, ignorando che la causa era complessa e non poteva essere decisa senza una completa istruttoria.

Ripropone poi le censure di primo grado:

2. violazione dell'art. 5, comma 1 e 2, L. 8 novembre 1991 n. 362, sotto il profilo dello sviamento di potere dell'atto dalla causa tipica di interesse pubblico.

3. violazione dell'art. 2 L. 2 aprile 1968, n. 475 e dell'art. 5 L. 8 novembre 1991 n. 362, sotto il profilo della evidente sproporzione demografica creata a danno delle sedi del centro ed a favore della sede decentrata nella Zona Nord.

4. violazione degli art. 1 e 2 L. 2 aprile 1968, n. 475, dell'art. 5 L. 8 novembre 1991 n. 362, dell'art. 1 del D.P.R. 21 agosto1971 n. 1275 e dell'art. 2 della legge regionale del Piemonte 14 maggio 1991, n. 21. Sotto il profilo che la Regione avrebbe effettuato la revisione della pianta organica per il biennio 2001-2002 sulla base di atti istruttori riferiti al biennio precedente e sulla base dei dati demografici del 1999, quindi senza una istruttoria mirata sulla fattispecie in esame.

Conclude quindi chiedendo l'annullamento della sentenza appellata e, per l'effetto, l'accoglimento del ricorso di primo grado.

Sono costituiti in giudizio il Comune di Savigliano e la Regione Piemonte, che controbattono le tesi avversarie e concludono per il rigetto dell'appello.

Motivi della decisione

Il ricorso proposto dal dott. P.M., per la riforma della sentenza specificata in epigrafe, è infondato.

1. In via preliminare, l'appellante contesta la sentenza di primo grado affermando che il Tar avrebbe impropriamente usato lo strumento della sentenza succintamente motivata (articolo 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nel testo aggiunto dall'articolo 9 della legge 21 luglio 2000, 205), trascurando la circostanza che "la causa era complessa e non poteva essere decisa senza una completa istruttoria".

La questione, peraltro, non determina alcun effetto pratico poiché, come è già stato affermato da questo Consiglio di Stato "in caso di incompletezza dell'istruttoria, l'omissione di accertamenti istruttori da parte del Tar non concreta un vizio di procedura e non richiede, pertanto, rinvio al tribunale medesimo, spettando al Consiglio di Stato, qualora l'omissione venga specificamente rilevata come vizio della sentenza, provvedere agli accertamenti non effettuati". (sezione quarta, 20 dicembre 2005, n. 7215).

Vedrà il collegio nel corso dell'esame dei motivi di ricorso riproposti in sede di appello, se questi potranno essere decisi allo stato degli atti o se sarà necessario procedere ad una integrazione dell'istruttoria.

2. Con il primo ed il secondo motivo, l'appellante ripropone la censura di violazione della norma di legge che disciplina il decentramento di sedi farmaceutiche (articolo 5 della legge 8 novembre 1991, n. 362), sotto i profili dello sviamento di potere dell'atto dalla causa tipica di interesse pubblico e della disparità di trattamento per l'evidente sproporzione demografica creata a danno delle sedi del centro ed a favore della sede decentrata nella Zona Nord.

Nella sostanza, l'appellante sostiene che il provvedimento adottato dall'amministrazione (decentramento delle cinque farmacie ubicate nella medesima zona così detta del concentrico, mediante il trasferimento di una farmacia nell'area nord e di un'altra nell'area sud della città), per le modalità con cui è stata effettuata la delimitazione delle nuove zone, in realtà non persegue l'interesse pubblico ma solo quello del dottor B. (uno dei cinque farmacisti insediati nel centro storico) di potersi trasferire in altri locali.

Giustamente il primo giudice ha inteso le censure nel senso che "il ricorrente non contesta l'istituzione della nuova zona di per sé considerata, quanto piuttosto la sua perimetrazione, nella parte che vi include appunto la porzione settentrionale del concentrico, apprezzabilmente distante dalla periferia medesima", cioè l'atto di esercizio di un potere di merito, sindacabile entro limiti ben precisi, che la giurisprudenza ha individuato nella circostanza che le valutazioni dell'amministrazione risultino "palesemente erronee o illogiche" (Consiglio di Stato, sezione quarta, 21 novembre 2001, n. 5898). Ciò sta a significare che il sindacato di legittimità affidato al giudice amministrativo non si estende ad una valutazione in merito a quale delle possibili scelte programmatiche debba essere considerata la migliore o la più rispondente all'interesse pubblico, ma deve limitarsi a controllare se la scelta operata dall'Amministrazione rientri nell'ambito di quelle astrattamente possibili, ovvero esorbiti da tale ambito per la palese irrazionalità o ingiustizia della soluzione adottata. Ed è un controllo che deve essere esercitato non sulla base di parametri astratti ma della situazione concreta e dell'evoluzione storica della vicenda amministrativa.

Ora, nel caso di specie, ferme restando tutte le osservazioni esposte dal giudice di primo grado, che ha giustamente rilevato come "la perimetrazione delle zone farmaceutiche non comporta l'assegnazione a ciascuna farmacia di un precisa ubicazione, ma identifica soltanto la porzione di territorio comunale entro cui deve essere ubicato ciascun esercizio" e "non comporta alcun obbligo per gli abitanti nell'area di ogni sede di compiere i loro acquisti nel relativo esercizio farmaceutico", sta per certo che, se si osserva in concreto la portata del cambiamento operato dal provvedimento impugnato non emerge affatto uno stravolgimento della situazione attuale, ma solo il tentativo di alleggerire, sia pur di poco, una situazione che vedeva la quasi totalità delle farmacie concentrate nella medesima area (addirittura nella stessa piazza). Il che non appare affatto irrazionale. Così come non appare irrazionale la circostanza che la nuova Zona Nord comprenderebbe un'area di circa 4.600 abitanti, la Zona Sud, di 4.000 ed il centro, servito da tre farmacie, di 4.700. Infatti, anche a non voler considerare che tale misura costituisce pur sempre un miglioramento rispetto al passato, sta per certo che non è sufficiente affermare l'esistenza di una incongruità sulla base del solo dato demografico, posto che occorre tenere anche conto di altri fattori, evidenziati dal primo giudice, che ha osservato come "una consistente porzione degli abitanti delle periferie nord e sud fluttua giornalmente verso il centro cittadino per motivi vari (lavoro, studio, acquisti, etc.) aumentando il bacino di utenza delle farmacie centrali". Senza considerare, poi, "a termini della stessa deliberazione regionale impugnata, le tre circoscrizioni del centro cittadino dovranno essere ridefinite mediante ampliamento derivante dalla redistribuzione delle aree già assegnate alle due farmacie trasferite per decentramento".

Da ultimo, occorre osservare come la tesi centrale svolta dal ricorrente, secondo il quale, il provvedimento sarebbe stato adottato all'unico scopo di agevolare, sotto il profilo commerciale, l'interesse del dott. A.M., titolare della farmacia, che, a seguito di concorso, si è poi trasferita nella nuova zona, è sostenuto solo da congetture logiche prive del benché minimo riscontro probatorio.

3. Con il terzo motivo l'appellante ripropone la censura, secondo la quale la Regione avrebbe effettuato la revisione della pianta organica per il biennio 2001-2002 sulla base di atti istruttori riferiti al biennio precedente e sulla base dei dati demografici del 1999, quindi senza una adeguata istruttoria.

L'assunto è stato disatteso dal primo giudice, in base alla considerazione che "l'atto impugnato richiama espressamente le risultanze dell'ultima revisione, risalente al 31 gennaio 2002 e considera gli spostamenti della popolazione dal centro cittadino verso le periferie verificatisi nei cinque anni precedenti". Considerazione che non appare smentita da dati di fatto in senso contrario forniti dall'appellante ed anzi è confermata dai dati forniti dalle controparti, dai quali emerge, non solo la costante progressiva crescita della popolazione residente del Comune di Savigliano, passata da 19.767 abitanti al 31 dicembre 1999 a 20.456 al 31 dicembre 2004, ma anche lo spostamento, per effetto delle nuove costruzioni edilizie, di parte della popolazione verso le zone Nord e Nord Ovest.

4. L'appello pertanto va respinto.

Appare equo compensare, tra le parti, le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta, respinge l'appello.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 24 ottobre 2006, con l'intervento dei signori:

Agostino Elefante Presidente

Raffaele Carboni Consigliere

Corrado Allegretta Consigliere

Aldo Fera Consigliere estensore

Caro Lucrezio Monticelli Consigliere





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