Legge
Disposizioni in materia di attuazione della l.cost.3/2001
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Pubblicata da: Avv. Alessia Valentina Parlatore

legge 131/2003 del 05/06/2003
Una corretta comprensione dei contenuti innovativi e dei profili problematici sottesi alle leggi di mofdicia della struttura statale in senso federale ( l.cost.3 del 2001 e più recentemente l.131 del 2003) non può esulare da una breve menzione riguardo le principali tappe di evoluzione dal modello di Stato regionale( originariamente previsto dalla Carta Costituzionale) al modello in senso stretto federalista propugnato dalle leggi di riforma su richiamate. In primo luogo, l’evoluzione dell’Ente regionale va inquadrata nel complesso delle misure implementate al fine di realizzare una più efficiente ripartizione delle funzioni amministrative in considerazione del fattore territorio e del principio di competenza.In questa prospettiva, l’iter di provvedimenti che ha condotto ad un sempre più significativo trasferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni, trova i suoi momenti emblematici in una serie di leggi, che da una delega settoriale e contenuta delle funzioni si è evoluta nel senso di una sempre maggiore autonomia regionale nei confronti dello Stato, fino a trasferirsi dall’ambito più strettamente amministrativo a quello politico-istituzionale. In siffatta direzione si è mosso il legislatore attraverso: • La l.142/1990 sul nuovo ordinamento degli enti locali, che ha attribuito alla regione il compito di disciplinare la cooperazione tra Comuni e Province e tra Regione ed enti sotto-ordinati, allo scopo di realizzare un efficiente sistema di autonomie locali, funzionale allo sviluppo economico, sociale e civile; • La l. 59/1997, che ha enumerato le competenze amministrative, di cui sono titolari gli organi dello Stato, prevedendo il conferimento di tutte le altre funzioni alle Regioni ed agli Enti locali; • La l.cost.1/ 1999, che ha modificato alcuni articoli del Titolo V della parte seconda della Costituzione, rafforzando l’autonomia statutaria delle Regioni; • Il dlgs.267/2000 ( Testo unico degli enti locali), che ha sostanzialmente recepito, in un’ottica funzionale e non più settoriale i principi contenuti nella l.142/90; • La l.cost.3/2001, che ha completamente riscritto il titolo V della Costituzione; • La l.131/2003 recante “ Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla l.cost.3/2001). La nostra analisi si concentrerà prevalentemente sulle recenti innovazioni e sui tratti più significativi apportati dalle l. 3/2001 e 131/2003 per discutere quale modello di organizzazione della struttura statale esse contemplino, per procedere poi a raffrontarne i contenuti con quelli caratterizzanti altre esperienze di Stato federale Per ciò che concerne il processo di devoluzione delle competenze dallo Stato alle Regioni, e segnatamente per ciò che attiene il modello italiano di regionalismo, è utile una rappresentazione sintetica dei principali stadi che hanno portato il legislatore italiano dalla chiusura a qualsivoglia istanza di regionalismo al testo della l. cost. 3/2001, fin al ddl La Loggia. Nella legislatura precedente, la riforma regionale è stata caratterizzata, secondo un approccio sistematico, tendente alla realizzazione di una revisione dell'autonomia statutaria (legge costituzionale n. 1 del 1999) avulsa da una preventiva riforma delle competenze e dei poteri e, sotto il profilo più genuinamente costituzionalistico, da un disegno di legge di revisione del Titolo V della Costituzione, che ha operato una rivisitazione complessiva delle attribuzioni regionali e locali, ma non ha inserito in quest’ultima una riconfigurazione coerente dei rapporti Stato - Regioni. Il disegno di legge sulla devolution, innestandosi sul progetto di riforma introdotto dal precedente governo e stravolgendone l’impianto, volto alla realizzazione di un decentramento amministrativo con connotati di autogoverno, per rivisitarne il contenuto in senso centrifugo, più che federalistico, modifica quattro articoli della Costituzione: l'art. 68 e l'art. 122 sull'immunità per i voti dati e le opinioni espresse dai parlamentari e dai consiglieri regionali, prevedendo la non impugnabilità per conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale delle delibere delle Camere e dei Consigli regionali; l'art. 117, in cui all'attuale enumerazione delle materie di competenza regionale, viene aggiunta la potestà regionale in materia di organizzazione scolastica, polizia locale e sistema sanitario regionale. l''organizzazione scolastica' e la 'definizione dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione' (secondo il principio per cui 'ciascuna Regione può attivare la propria competenza legislativa esclusiva'); infine, l'art. 135, primo comma, introduce una modifica attinente la composizione della Corte costituzionale. Come si evince chiaramente, le modifiche apportate introducono un elemento di frizione latente e di modifica profonda dell’assetto statuale contemplato dalla Costituzione, gettando le basi per un ordinamento confederale più che federale, nel senso che nella complessa strutturazione dei rapporti Stato –Regioni si innesca un meccanismo centrifugo dell’attività delle seconde, che vengono pertanto a configurarsi ( per lo meno nell’impianto originario del testo sulla devolution) come veri e propri Stati federati, senza che al contempo siano correttamente e definitivamente sanciti i contrappesi del potere del Governo centrale, residuando come clausola di salvaguardia non meglio specificata il limite del rispetto dell’interesse nazionale. Sotto l’analisi puntuale, l’esame in combinato disposto degli artt. 68 e 122 Cost. rappresentano una novità di non poco rilievo e ad ora scarsamente oggetto di riflessione. Estendere la norma sull’immunità parlamentare sostanzialmente ai consiglieri regionali, comporta da un punto di vista formale la definitiva e piena equiparazione dei secondi ai primi, sancendo sotto il profilo propriamente politico, ossia quello della natura e del contenuto della rappresentanza, la riconfigurazione dell’ordinamento costituzionale in senso confederale. Di più immediata evidenza la previsione di un’autonomia regionale nella formazione scolastica e nella definizione di programmi di interesse specifico delle Regioni è formula tuttavia ancora ambigua, considerato che se elementi di differenziazione dei programmi scolastici possono entro determinati limiti costituire una felice sintesi delle differenze, l’elaborazione di programmi di interesse specifico regionale introduce una discrasia rispetto ad un principio sotteso al diritto –dovere all’istruzione: da un lato il principio di uguaglianza, in senso formale e sostanziale, dall’altro il diritto all’identità nazionale. Sotto un terzo profilo, la riforma della sanità non solo in senso liberistico, ma anche particolare introdurrebbe inevitabilmente un ulteriore disparità di trattamento, e, oltre ad incrinare inevitabilmente e drasticamente, ancora una volta senza prima implementare i dovuti e necessari contrappesi, i principi di quello Stato sociale su cui si fonda lintervento pubblico in economia e che è alla base della nostra Costituzione economica, rischierebbe di dilatare ulteriormente un divario mai effettivamente colmato nella storia unitaria e che proprio in una fase di transizione costituzionale da un modello di Stato Regionale a quello di Stato federale andrebbe considerato con particolare attenzione, altrimenti rappresentando un elemento di dissoluzione: il divario Sud-Nord. Infine, la modifica riguardante la Corte Costituzionale indurrebbe conseguenze ben più profonde di una semplice modifica delle modalità di elezione dell’organo, perché verrebbe meno l’equilibrio tra giurisdizione e politica che caratterizza l’attuale composizione dell’organo. Per ciò che afferisce l’idea di riforma sottesa al processo di devoluzione delle competenze attuato con le leggi del trenino 1997/2000 e le più recenti riforme, si può osservare che, mentre la prima restava in generale ancorata al concetto di Stato regionale, sia pure caratterizzato da un modello di decentramento amministrativo molto avanzato ( cui solo in un secondo momento sarebbe dovuto seguire un decentramento propriamente politico), facendo delle procedure di raccordo Stato –Regioni il fulcro di un’idea di regionalismo cooperativo ed organico, posizione recepita sostanzialmente nelle proposte di emendamento alla legge sulla devolution presentate dall’opposizione in occasione del dibattito e della votazione della stessa, e sintetizzabili nella partecipazione delle Regioni alla vita dello Stato centrale, segnatamente per ciò che attiene il dibattito sulla c.d. seconda camera e sull’elezione dei giudici costituzionali), nella riforma approvata dal governo, invece ,si abbandona definitivamente il modello di decentramento amministrativo-politico avanzato, il quale implica il raccordo tra i differenti livelli di governo e si denota una struttura che ha tutte le caratteristiche della statuale, all’interno dello Stato centrale e soprattutto senza che chiaramente si prevedano non solo i punti di collegamento e le modalità di cooperazione tra i due livelli, ma non si rafforzino nemmeno le procedure di controllo dello Stato sugli atti regionali. Una menzione merita inoltre anche la formulazione di alcuni rilievi relativi al coordinamento delle attività tra lo Stato e le Regioni In quest’ottica, l’art. 118 Cost., co.3, prevede esplicitamente forme di coordinamento tra lo Stato e le Regioni in due settori particolari di esclusiva competenza statale: l’immigrazione e l’ordine pubblico e la sicurezza. La ratio risiede nel fatto che si tratta di materie presentanti differenti problematiche da una realtà territoriale all’altra, e che di conseguenza postulano una diversa modulazione e scelta delle strategie di intervento da parte delle autorità centrali. In realtà, le sedi della concertazione delle politiche in materia di autonomie a livello nazionale, in cui vengono definite linee politico-amministrative condivisibili e scelte comuni, nella composizione di interessi a volte contrastanti, sono ampiamente operative da anni nelle forme delle c.d. Conferenze permanenti, cui vanno ad aggiungersi la Commissione bicamerale per le questioni regionali e la Cabina di Regia, si tratta di organismi che hanno il fondamentale compito di dare concreta attuazione al nuovo assetto della Repubblica delineato dalla l. 3. /2001, e di realizzare nel rispetto del principio di leale collaborazione, un proficuo coordinamento tra i differenti livelli di governo, nella prospettiva della realizzazione del c.d. regionalismo cooperativo. Per quanto concerne il primo aspetto, dal nuovo testo dell’art. 119, si possono evincere i seguenti punti di innovazione:  L’autonomia finanziaria è ora attribuita anche a Comuni, Province, Città metropolitane, e ovviamente Regioni;  Essa si concretizza in una autonomia di entrata e di spesa.  Quest’ultima facoltà è ulteriormente sottolineata nel passaggio in cui si afferma che gli Enti territoriali stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri. In altri termini si riconosce alle Regioni nella fissazione dell’entità delle risorse finanziarie e nelle procedure applicative di riscossione una piena autonomia;  Alle Regioni sono infine attribuite anche la compartecipazione l gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio.E’ una notevole specificazione del principio di territorialità dell’imposta, in base al quael ed almeno in parte,il gettito prelevato da un territorio dovrà rimanere nell’ambito della comunità che lo ha prodotto. A questo proposito, è emlbematica l’esegesi del testo modificato dell’art. 125 , co 1. Cost., il quale prevedeva, nella sua originaria formulazione, che nelle Regioni a Statuto ordinario, il controllo sugli atti amministrativi fosse affidato ad una Commissione statale di controllo ad hoc. Modifiche sostanziale all’impianto originariamente previsto sono state apportate dalla l. 127/97 in materia di semplificazione amministrativa, che ha assoggettato a sindacato soltanto due tipi di atti: • I regolamenti regionali, con esclusione di quelli afferenti l’autonomia organizzativa, funzionale e contabile dei Consigli Regionali; • Gli atti costituenti adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Con l’abolizione del primo comma dell’art. 125 Cost. Per ciò che attiene i controlli dello Stato sulle regioni in base alla lettura del testo di legge possono distinguersi in : • Controlli sugli atti legislativi e amministrativi • Controlli sui soggetti, essenzialmente rivolti alla verifica della funzionalità dei singoli organi e che si risolvono nel potere governativo di scioglimento dei Consigli regionali. Per quanto riguarda il primo, la legge di riforma ha soppresso il sindacato preventivo di legittimità nella forma dell’apposizione del visto commissariale( art. 127, co 1 e 2 ante riforma) ed ha altresì escluso la possibilità di sollevare eccezione di merito per contrasto con interessi nazionali, davanti alle Camere; il legislatore prevede ora che la legge regionale possa essere sindacata esclusivamente sotto il profilo della legittimità costituzionale, qualora ecceda le competenze regionali. Ciò implica che spetterà esclusivamente alla Corte Costituzionale ,verosimilmente nella composizione modificata prevista dal ddl La Loggia, giudicare se la legge regionale rientra nell’ambito della potestà esclusiva delle Regioni o invece in quello della legislazione concorrente, potendo, in quest ultimo caso accertare la conformità, intesa, come legittimità rispetto alla normativa di principio contenuta nella legge cornice. Per ciò che riguarda il controllo sui soggetti, la legge di revisione costituzionale ha interamente riscritto l’art. 126 Cost. concernente il controllo del Consiglio regionale.Il testo della norma nella dizione novellata distingue cause di scioglimento del Consiglio regionale( e di rimozione del Presidente della giunta), che implicano un controllo statale e cause di scioglimento per così dire interne, ossia relative al funzionamento ed alle attività degli organi politici regionali. Le prime sono adesso ricondotte a due ipotesi:  Il compimento di atti contrari alla Costituzione o di gravi violazioni di legge;  La presenza di ragioni di sicurezza nazionale. In siffatta ultima ipotesi, lo scioglimento è disposto con decreto motivato del Capo dello Stato, previa deliberazione del consiglio dei Ministri, sentito il parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali. Oltre ai limiti insiti nel riconoscimento dell’autonomia legislativa ed amministrativa, la nuova formulazione dell’art. 120, co .2., Cost., prevede il meccanismo del potere sostitutivo dello stato nei confronti dell’operato regionale ( che sarà oggetto di separata trattazione e qui di seguito accennato per i profili più rilevanti). Un ulteriore elemento di novità attiene la disposizione contenuta nel comma 2 art. 5 della l.131/2003, è quella che attribuisce alle Regioni il potere di chiedere al Governo di proporre ricorso alla corte di Giustizia contro gli atti normativi comunitari, ritenuti illegittimi, secondo la procedura prevista dall’art. 230 del Trattato istitutivo della Comunità europea. In realtà, è da osservare come la giurisprudenza comunitaria avesse già da tempo incluso le Regioni nel novero dei ricorrenti non privilegiati, escludendone l’ equiparazione agli Stati membri. Ne consegue che esse potrebbero agire solo nella limitata ipotesi in cui l’atto le riguardi direttamente e individualmente, escludendo gli atti a portata generale. Per questo motivo è stata introdotta la facoltà per le Regioni o le Province autonome di richiedere l’azione del Governo avverso atti considerati illegittimi dalle Regioni.La richiesta, infatti, può essere rivolta dalla singola regione o da più regioni. In tal caso però l’esecutivo nazionale è libero di prendere o meno in considerazione la richiesta avanzata, senza che occorra motivazione dell’eventuale rifiuto. Essa può essere inoltre avanzata in ambito Conferenza Stato-Regioni, con votazione adottata a maggioranza assoluta. In siffatta ipotesi, il Governo non gode di alcun margine di discrezionalità ed è tenuto a presentare il ricorso richiesto collettivamente dalle Regioni. Dei profili innovativi, quello attienente la facoltà di richiedere al Governo di ricorrere alla Corte comunitaria, rappresenta forse l’elemento più coerente in quanto non è che il riflesso speculare del riconoscimento del c.d. potere estero delle Regioni, il quale se si estrinseca nella partecipazione alla adozione degli atti comunitari, tramite gli organismi di raccordo e di rappresentnanza delle istanze regionali ricordati, e nell’attuazione del diritto comunitario, per le materie di loro competenza, non può non contemplare anche una maggiore partecipazione delle Regioni a quella Comunità di garanzie, che poi rappresenta la peculiarità dell’Unione europea rispetto ad altre tipi di organismi internazionali e regionali ( ed è a sua volta conseguenza della diretta applicabilità ed efficacia del diritto comunitario) Per ciò che riguarda il potere sostitutivo ordinario e straordinario, come disciplinato dalla l.131/2003, l’art.120, co. 2, ne prevede e disciplina il ricorso nei confronti sia degli organi regionali che di quelli degli enti territoriali sotto-ordinati, nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali e della normativa comunitaria, oppure di pericolo grave per l’incolumità pubblica, ovvero qualora lo richiedano la tutela dell’unità giuridica/ economica ed in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La procedura descritta dall’art.8 della l.131/2003, prevede a questo riguardo che: il Presidente del consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente per materia, ovvero anche su iniziativa delle Regioni e / o dei governi locali, assegna all’ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti e necessari. Scaduto tale termine il Consiglio dei Ministri, sentito l’organo interessato su proposta del ministro competente o del presidente del consiglio adotta i provvedimenti necessari. Alla riunione partecipa anche il presidente della giunta regionale della regione interessata al provvedimento, il quale può consistere nell’emanazione di un atto normativo regolamentare o nella nomina di un commissario ad acta.nei casi di assoluta urgenza, non si applica questa procedura, ma si adottano direttamente ad opera del consiglio dei ministri e su proposta del ministro competente, sentita la regione interessata, gli atti necessari. Essi vengono comunicati immediatamente alla Conferenza Stato-Regioni o Stato-Città, integrata con i rappresentanti delle comunità montane, che possono chiederne il riesame. Anche gli organi regionali possono attuare direttamente il potere sostitutivo, qualora si tratti di materie di competenza regionale. Solo nei casi in cui le esigenze unitarie della Repubblica appaiono preminenti, lo Stato può attrarre a sé funzioni amministrative e normative, sulla base del principio di sussidiarietà sancito dall’art. 118 Cost. Esaminati i profili più rilevanti contenuti nelle leggi di riforma, ed ai fini di una più approfondita comprensione delle modifiche apportate all’assetto dei rapporti Stato-Regioni delineato dalla Costituzione è utile prima di concludere un breve raffronto con le principali esperienze federali, che esulando dalle caratteristiche precipue di ciascuna si soffermi sul tratto comune a tutte ed allo stesso tempo sull’aspetto che ne segna la differenza rispetto al modello di devolution recepito nelle leggi di riforma. In primo luogo, cos’è che distingue uno Stato regionale da uno federale? In estrema sintesi, quattro connotati significativi: a differenza degli Stati federati all’interno di uno Stato a modello federale. Le Regioni hanno competenze numerate, ossia tipiche, non suscettibili di estensione o variazione che non sia contemplata da una legge costituzionale, ovvero dotata di forza equiparabile alla costituzione ed atta a modificarne alcune dispozioni. Da queste esulano le competenze giurisdizionali, in quanto il fatto che i giudici siano territorialmente dislocati ed esercitino giurisdizione su siffatto ambito territoriale non ne muta la natura di organi statuali. Inoltre, le Regioni non hanno forze armate proprie, e, sebbene con la riforma sia introdotto il principio di autonomia finanziaria l’autonomia tributaria rimane in nuce, in quanto le Regioni possono si imporre tributi propri, ma per lo più partecipano di tributi erariali. Ne deriva una moltiplicazione ed un aumento della pressione fiscale sul territorio, senza un sufficiente coordinamento che eviti doppie imposizione in pratica, che stride con l’obiettivo sotteso alla riforma amministrativo-politica dello Stato nell’ottica di una più efficiente allocazione delle risorse. L’esperienza moderna conosce altri tipi di stati federati, in cui la distribuzione del potere Stato centrale-Stati federati, è caratterizzata da peculiarità, che necessiterebbero di specifica trattazione. Tuttavia il tratto distintivo rispetto al testo di riforma è che in ognuno di essi, siffatto processo di devoluzione dei poteri è si coevo alla devoluzione delle risorse senza le quali i primi non possono esercitarsi, ma è accompagnato da una serie di contrappesi costituzionali che consentono allo Stato centrale di coordinare, controllare e correggere le manifestazioni dell’autonomia politica degli Stati federati ( che per esempio non hanno soggettività internazionale e non partecipano del potere estero, in quanto questo è considerato prerogativa del Governo federale, incontrano limiti all’autonomia giurisidizionale e tributaria), conservando a sé le funzioni essenziali all’effettività dello Stato come ente a carattere necessario e al tempo le ragioni della sussistenza del vincolo federale tra gli Stati. Per questi tratti distintivi, a nostro avviso, non è corretto parlare nemmeno di evoluzione in senso federale, in quanto lo Stato federale postula la presenza di un potere centrale idoneo a controbilanciare i poteri particolari, e ci sembra più prossimo al modello di confederazione, che nella dottrina dello Stato non rappresenta giuridicamente e politicamente un progresso, quanto la risposta alla crisi del potere centrale. Se invece la modifica dell’assetto statuale in senso federale deve offrire una soluzione istituzionale alle probletiche generate dalla necessità di modernizzazione ed efficienza della macchina politico- amministrativa probabilmente necessiterebbe un ripensamento dei rapporti tra Stato ed Entità Substatuali, nell’ottica di un permanere e rinsaldarsi del vincolo associativo ( riprendendo e specificando i contenuti del regionalismo cooperativo), sia pure configurato secondo differenti modalità, piuttosto che in un allentamento del vincolo costituzionale, che moltiplica i centri di potere decisionale e l’amministrazione delle risorse, esulando da un contesto organico che riconduca questa autonomia ad un disegno funzionale ad un effettivo ammodernamento dello Stato.


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Il Quotidiano giuridico on line ISSN 2280-613X


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