Legge DELRIO - LA “DEFINITIVA” L. n° 56 DEL 26 APRILE 2014
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Articolo del 17/05/2016 Autore Redazione Altri articoli dell'autore


LA “DEFINITIVA” L. n° 56 DEL 26 APRILE 2014:                                  

LA C.D. “LEGGE DELRIO”

 

1. Quadro generale

L’arduo cammino delle Città metropolitane in Italia si riflette a più livelli nella l. 7 aprile 2014, n. 56 recante “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”. Dal punto di vista redazionale, essa è organizzata in un solo articolo diviso in 151 commi, tecnica che deriva dalla strutturazione dei lavori parlamentari e che consente di trasformare quella che era la fase della votazione articolo per articolo, in una decisione complessiva sull’intero testo normativo.[1]

Ai sensi dell’art. 1, co. 2°, l. cit., «le Città metropolitane sono enti territoriali di area vasta». La differenza rispetto alle province (co. 3°), le quali, allo stesso modo sono definiti «enti di area vasta», si rintraccia invece nelle funzioni e nelle finalità istituzionali generali. 

Le prime sono contenute nei commi da 44 a 46, le seconde, invece, sono elencate dallo stesso co. 2° e sono le seguenti: «cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della città metropolitana; cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee>>. Al fine di non sfociare in uno spiccato dualismo tra il nuovo ente metropolitano e quello regionale, le finalità istituzionali del primo sono state ridimensionate nel corso dei lavori parlamentari. Una visione “facilmente” riscontrabile nelle differenze tra il Testo del disegno di legge n. 1542 presentato dalla Camera dei Deputati[2] (di cui si tratterà a breve), il Testo della Commissione ed infine il Testo definitivo.

Il terzo citato (che, grosso modo, si allinea al secondo) differisce maggiormente dal primo: in quest’ultimo, accanto alla finalità della “cura dello sviluppo strategico” si allineava una “attività di programmazione, pianificazione e coordinamento” ed un “sostegno alla ricerca” che, sebbene siano ancora presenti nel comma sulle funzioni fondamentali (sempre con i dovuti limiti funzionali all’assegnazione o delegazione da parte della Regione) non figurano negli altri due Testi.

Inoltre, la “promozione delle relazioni e degli scambi tra la comunità metropolitana e gli altri enti territoriali italiani e stranieri, curando in particolare le relazioni istituzionali e i rapporti con le altre città metropolitane dell’Unione europea” si riduce ad una “cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee”.

A parere di chi scrive, potrebbe trattarsi dell’avvio di un processo di intensa collaborazione tra i due enti (e quindi l’esclusione di un dualismo) in vista, per altro, della nuova Riforma costituzionale del Titolo V (il c.d. D.d.l Boschi) [3], la quale, disponendo ex art. 28 (dell’attuale versione del Disegno di Legge) la soppressione delle Province, incentiva implicitamente una stretta coesistenza tra la Regione ed il nuovo ente metropolitano.

 

2. La sentenza della Corte costituzionale n.220 del 2013

La gestazione parlamentare della legge[4] inizia all’indomani della sentenza della Corte costituzionale n.220 del 19 luglio 2013[5], che ha dichiarato incostituzionali i commi 14,15,16, 17, 18, 19, 20 e 20 bis dell’art.23 del decreto legge 6 dicembre 2011, n.201 (c.d. decreto “Salva Italia” ), convertito, con modificazioni, dall’art.1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.284, e gli artt.17 e 18 del decreto legge 6 luglio 2012, n.95 (c.d. decreto della “Spending review”), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n.135, con cui il legislatore, in via di urgenza, aveva drasticamente ridimensionato le province e le loro funzioni[6], stabilendo, tra l’altro, accorpamenti territoriali, trasformando gli organi provinciali in organi elettivi di secondo grado, prevedendo l’eliminazione della giunta provinciale e sopprimendo le province più estese, previa loro sostituzione con le nuove città metropolitane istituite ex lege[7]. Con tale decisione la Corte delle leggi non si limita a censurare la violazione dell’art.77 Cost. ma, dopo aver accertato “la palese inadeguatezza dello strumento del decreto-legge a realizzare una riforma organica e di sistema”, trova il modo di affermare che “le considerazioni che precedono non entrano nel merito delle scelte compiute dal legislatore e non portano alla conclusione che sull’ordinamento degli enti locali si possa intervenire solo con legge costituzionale – indispensabile solo se si intenda sopprimere uno degli enti previsti dall’art.114 Cost., o comunque si voglia togliere allo stesso la garanzia costituzionale – ma, più limitatamente, che non sia utilizzabile un atto normativo, come il decreto-legge, per introdurre nuovi assetti ordinamentali che superino i limiti di misure meramente organizzative[8].

In altri termini, se ben può essere “adottata la decretazione di urgenza per incidere su singole funzioni degli enti locali, su singoli aspetti della legislazione elettorale o su specifici profili della struttura e composizione degli organi di governo (...) si ricava altresì, in senso contrario, che la trasformazione per decreto legge dell’intera disciplina ordinamentale di un ente locale territoriale, previsto e garantito dalla Costituzione, è incompatibile, sul piano logico e giuridico, con il dettato costituzionale, trattandosi di una trasformazione radicale dell’intero sistema[9].

Vale la pena di ricordare però, come, nella stessa pronuncia, il giudice delle leggi sottolinei anche “l’esigenza che l’iniziativa di modificare le circoscrizioni provinciali, con l’introduzione di nuovi enti, soppressione di quelli esistenti o semplice ridefinizione dei confini dei rispettivi territori, fosse il frutto di iniziative nascenti dalle popolazioni interessate, tramite i loro più immediati enti esponenziali, i Comuni, non il portato di decisioni politiche imposte dall’alto[10].  Le conclusioni della Corte, a quanto pare, sembrano dirigersi verso due fronti:  da un lato, condanna l’uso inappropriato dello strumento del decreto legge per una riforma interna sull’ordinamento degli enti locali (destinata, per altro, a rispondere ad esigenze sociali e istituzionali di lungo periodo) “secondo le linee di svolgimento dei principi costituzionali nel processo attuativo delineato dal legislatore statale ed integrato da quelli regionali[11] , dall’altro, pur richiamando la procedura di cui all’art.133, comma 1, Cost. per un riordino generale del sistema degli enti locali, lascia intuire che la Legge costituzionale è essenziale, esclusivamente nell’ipotesi in cui possa rivelarsi utile per la cancellazione delle province o per fare venir meno la garanzia costituzionale.

Sebbene controverso in dottrina[12], a rafforzare quanto detto è l’inciso “indispensabile solo se”, secondo cui una legge ordinaria (come quella in analisi) possa far venire in meno, in attesa di una riforma sugli enti locali della Carta Costituente, il carattere direttamente rappresentativo delle province (ed ora anche del nuovo ente metropolitano), semplicemente aggirando i vincoli costituzionali. La Corte delle leggi, però, nulla dice apertis verbis in ordine alla legittimità di un riordino globale degli enti territoriali operato, come nel caso in esame, mediante legge ordinaria in deroga alla procedura prevista dall’art.133, comma 1, Cost. Ciò darebbe una spiegazione plausibile a quanto inteso dal legislatore circa il monito della Corte costituzionale, il quale, mediante legge ordinaria, predisponeva un nuovo assetto degli enti locali ma, allo stesso tempo, ridimensionava drasticamente il ruolo dell’ente provinciale attraverso la legge principale qui presa in esame.

 

3. La nuova organizzazione della Città metropolitana

 

a)      Le funzioni

La riforma ha coerentemente rinnovato il catalogo di funzioni fondamentali, il cui riferimento per le Province e per le Città Metropolitane era tornato a essere quello della legge 42/2009.[13] Per i Comuni, invece, il catalogo di funzioni fondamentali è contenuto nell’art. 19 del D.L. 95/2012, che non è stato oggetto della sentenza della Corte Costituzionale. L’attenzione rivolta alle funzioni che la legge attribuisce alla Città metropolitana si spiega nella misura in cui essa rappresenta l’ente attraverso cui si mira a garantire ed a dare effettività ai diritti fondamentali della persona, con tale espressione intendendo riferirsi ai diritti alle prestazioni soddisfatti, appunto, con la prestazione di servizi pubblici[14]. Peraltro, di non minore importanza, è il beneficio che anche sul piano culturale comporterebbe un corretto funzionamento dell’ente in questione. Non si può, di fatto, ignorare il beneficio  che, anche sul piano culturale sortirebbe un adeguato funzionamento di tale ente per l’essere la dimensione culturale, turistica ed ambientale uno dei fattori di sviluppo strategico del territorio; dunque, anch’essa componente di quel disegno strategico che, nell’idea del Legislatore, si vuole intestare alla Città metropolitana.[15]

I già citati commi 44, 45, 46 espongono il quadro completo delle funzioni metropolitane.

Co. 44. Secondo il testo del presente comma, alla Città metropolitana sono assegnate le funzioni fondamentali delle province e della città metropolitana nell’ambito del processo di riordino delle funzioni delle province ai sensi dei commi da 85 a 97 del presente articolo, nonché, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione. Elencabili così:

a) adozione e aggiornamento annuale di un piano strategico triennale del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni di comuni compresi nel predetto territorio, anche in relazione all’esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle regioni, nel rispetto delle leggi delle regioni nelle materie di loro competenza

b) pianificazione territoriale generale, nel quale sono inserite le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza della comunità metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei comuni compresi nel territorio metropolitano;

c) strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano. D’intesa con i comuni interessati la città metropolitana può esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive;

d) mobilità e viabilità, anche assicurando la compatibilità e la coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell’ambito metropolitano;

e) promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, anche assicurando sostegno e supporto alle attività economiche e di ricerca innovative e coerenti con la vocazione della città metropolitana come delineata nel piano strategico del territorio di cui alla lettera a);

f) promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano.

Co. 45. Restano comunque ferme le funzioni spettanti allo Stato e alle regioni nelle materie di cui all’articolo 117 della Costituzione, nonché l’applicazione di quanto previsto dall’articolo 118 della Costituzione.

Co. 46. Lo Stato e le regioni, ciascuno per le proprie competenze, possono attribuire ulteriori funzioni alle città metropolitane in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui al primo comma dell’articolo 118 della Costituzione.»

Pare, dunque, che le Città metropolitane non debbano innovare all’ordinamento, poiché il legislatore si preoccupa di tenere ferme le funzioni dello Stato e delle Regioni e «l’applicazione di quanto previsto all’articolo 118 della Costituzione», ovvero, innanzitutto, l’attribuzione delle funzioni ai Comuni, pur senza dimenticare la complessità, teorica e di applicazione, dei principi contenuti in tale articolo della Carta fondamentale, iniziando dal più noto, il principio di sussidiarietà.

Fra le disposizioni di maggiore problematicità interpretativa nel d.l. n. 95, si presentava quella di cui all’art. 18, comma 7, lett. b, punto 1: <<pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali>>. A tal riguardo, le specificazioni introdotte nella legge appaiono idonee a superare le perplessità sollevate in dottrina.[16]  Si prevede, infatti, la possibilità di vincoli ed obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei Comuni ricompresi nell’area per cui tale funzione non sembra più qualificabile come pianificazione territoriale di coordinamento (che già è assegnata alle Città metropolitana in quanto funzione fondamentale della Provincia ad essa trasferita) ma come funzione di pianificazione «che configura direttamente la conformazione urbanistica del territorio»[17] in grado, dunque, di incidere sui compiti dei Comuni in tale ambito di competenza. Del resto diversi Autori si erano espressi in tal senso anche considerando che, soltanto se così intesa tale funzione,«la Città metropolitana può proficuamente esercitare la funzione di promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale dell’area»[18]che è funzione anch’essa presente all’art.1, comma 44. Vale, infatti, quanto riferibile già all’art. 18 del ddl n. 95 del 2012: «Senza questa funzione si vanificherebbe senz’altro ogni capacità di governo in capo alla Città metropolitana. Ciò significa che a livello metropolitano dovrà essere decisa, con atti di natura prescrittiva, la dislocazione delle reti e dei principali impianti infrastrutturali, porti, aeroporti, interporti, vie di comunicazione, ma anche discariche, impianti di smaltimento di rifiuti, eventuali centrali termoelettriche etc., aldilà della funzione di indirizzo; così come anche la stessa dislocazione delle zone industriali, che non potranno proliferare in ogni Comune come siamo abituati a vedere».  Lo schema suggerito in dottrina era quello della competenza delle Città metropolitane riguardo ai piani strutturali cui si sarebbero dovuti uniformare i Comuni con i piani di dettaglio, ossia operativi[19].La funzione di promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, di certo, in aggiunta a quanto era previsto all’art. 18 del d. l. n. 95 del 2012, rimane una funzione che «autorizza l’esercizio di tutti quei compiti (innominati e sprovvisti di regolazione amministrativa) funzionali alla crescita economica del territorio ed alla coesione sociale, e non contestualmente assegnati alla responsabilità di altre autorità»[20]. Non sono da trascurare le norme di chiusura contenute nei commi 45 e 46:

Il legislatore ricorda espressamente, in due tra i commi più discussi[21], che, in capo a Stato e Regioni, restano salde le funzioni nelle materie di potestà legislativa espresse nell’art.117 della Carta costituzionale più quanto attribuito dall’art.118 della stessa[22], vale a dire funzioni prettamente amministrative nei soli casi in cui ne sia richiesto un esercizio unitario[23] ed attribuzione a Comuni e Città metropolitane di funzioni amministrative[24]. In tutti gli altri casi, ex. Art. 118 Cost., le funzioni amministrative sono affidate ai Comuni.

La norma di cui al comma 45 potrebbe, dunque, essere letta come una “clausola di salvaguardia delle funzioni spettanti agli enti territoriali più ampi” [25].

Lo Stato da una parte e le Regioni dall’altra, rimangono a capo delle funzioni dell’art. 117 in modo che la creazione delle città metropolitane non incida sugli enti maggiori e che, piuttosto, riordini l’assetto di quelli minori, nell’ottica di una centralità di poteri che si arresti al livello metropolitano senza compromettere le funzioni ai livelli superiori. Se così fosse, la norma si rivelerebbe una sorta di proiezione gerarchica del rapporto tra gli enti che compongono la Repubblica. Il riferimento generico all’art. 118 Cost., nello stesso comma, potrebbe essere giustificato dall’intenzione di applicare il principio di sussidiarietà verticale anche in senso “ascendente”, ovvero di attribuire delle funzioni ai livelli di governo superiori e, quindi, non per forza una sussidiarietà “verso il basso”.

Infine, la norma del co. 46, che permette a Stato e Regioni l’attribuzione di ulteriori funzioni, resta, a detta di molti[26], alla prova di sviluppi difficili da definire. In altri termini. Infatti, nonostante coincida con il co. 2° dell’art. 118 Cost., il quale, come già ricordato, dispone che gli enti locali, città metropolitane comprese, «sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale», attualmente stabilire quali funzioni rimane un’aspettativa.

 

 

b) Organi e Governo metropolitano

 

I commi 7,8,9 in primis, più altri successivi in merito ad alcuni aspetti particolari, descrivono i tre organi principali della Città metropolitana[27]:

 

Sindaco Metropolitano e la questione sulla sua elezione indiretta

Il Sindaco Metropolitano, rappresentante della Città Metropolitana, è di diritto il Sindaco del Comune capoluogo. Peculiarità assoluta è la gratuità del suo incarico. Egli detiene compiti di sovraintendenza sul funzionamento degli uffici, compiti di nomina in merito alla elezione del suo Vicesindaco e circa l’attribuzione di deleghe ai componenti del Consiglio, al fine di condividere il potere esecutivo secondo il principio di collegialità. Ulteriore caratteristica importante riguardo il ruolo del Sindaco è la totale assenza di un rapporto di fiducia tra la sua figura e quella del Consiglio metropolitano, il quale è regolato, interamente, dallo Statuto. All’interno di tale figura istituzionale, si racchiude (o almeno così par essere)[28] uno dei fulcri principali tra gli obiettivi della legge: ricostruire una filiera di comando e di gestione territoriale sulla base del ruolo istituzionale di essi. Si pone in essere, quindi, come vero e proprio motore delle città metropolitane, perno della riorganizzazione del sistema locale. Su questo punto, è bene fare dei chiarimenti in merito alla centralità di questo organo al quale, contrariamente a quanto potrebbe, il legislatore ha associato una forma di elezione indiretta[29]. Come si è precedentemente detto infatti, il Sindaco metropolitano è di diritto il Sindaco del Comune capoluogo; questo, di conseguenza, non permette all’intera popolazione metropolitana (o quanto meno a tutta quella popolazione non residente nel Comune capoluogo) di eleggere direttamente quello che, tra gli obiettivi principale della nuova Legge, si pone come figura centrale nell’apparto governativo. Ci si chiede quindi, come, una figura non eletta direttamente dai cittadini,  potrebbe essere il più vicino ai cittadini e figurare come la colonna portante dell’ente, oppure ancora se sia se sia <<democratica una forma di governo in cui nessun organo è eletto direttamente ovvero in cui un organo è eletto direttamente, ma gioca un ruolo marginalissimo nei processi decisionali dell’ente>>[30]?

Su questo interrogativo, la dottrina sembra dividersi[31], come era normale che fosse, su due opinioni contrastanti: da una parte, c’è chi sostiene che il nuovo assetto degli enti territoriali violerebbe l’art.114 Cost., il quale , al primo comma, prevede l’equiparazione delle province e delle città metropolitane agli altri enti costitutivi della Repubblica ed, al secondo comma, ne sancisce l’autonomia[32], legata al principio di elezione diretta degli organi di governo degli enti locali, perciò, la scelta del legislatore risulterebbe in contrasto anche con il principio democratico, in cui si esprime la sovranità popolare[33].

Come se non bastasse, si è ribadita l’illegittimità della legge n.56/2014 per violazione del principio autonomistico[34], ex artt.5 e 114 Cost., il quale richiederebbe l’autogoverno delle comunità territoriali mediante organi direttamente rappresentativi, [35]nonché dell’art. 117, comma 1, Cost., tramite il parametro interposto della Carta europea dell’autonomia locale[36], con riferimento ad una legislazione che non garantisce a tutti gli enti intermedi organi di governo eletti direttamente, relativa forma di Governo[37]. C’è chi, invece, contrariamente a quanto esposto in precedenza, si schiera a favore di quanto enunciato dal legislatore. A detta di questi, l’ente metropolitano non si configura come un ente territoriale che esprime la rappresentanza dei cittadini, bensì come un ente che si prefigge il compito di rappresentare le relative comunità rappresentate dai loro amministratori, potendo parallelamente esistere, accanto ai Comuni, alle Regioni ed allo Stato, che fondano la loro rappresentatività sull’elezione diretta dei cittadini, altri enti di governo di secondo grado, potenzialmente intermediari della legittimazione democratica derivante dalla rappresentatività dei sindaci e dei consiglieri comunali verso le comunità territoriali[38]. Sulla base di giurisprudenza costituzionale[39], gli stessi ritengono inoltre, che quanto esposto nella Carta europea degli enti locali non possa fare da parametro interposto di legittimità costituzionale ex art. 117 Cost.[40]. A rimarcare la tesi ora esposta, si può citare la Corte costituzionale che, in una passata sentenza, dichiarava: “il principio di eguaglianza, affermato dall’art.48 della Costituzione, si ricollega a quello più ampio affermato dall’art.3. Cosicché, quando nelle elezioni di secondo grado l’elettorato attivo è attribuito ad un cittadino eletto dal popolo in sua rappresentanza, (la relativa norma) non contrasta col principio di eguaglianza, ma anzi vi si conforma”.[41] Parrebbe, quindi, che quanto esposto nella seconda tesi sia sufficiente a dimostrare che, sia un punto di vista costituzionale, sia da un punto rappresentativo, l’elezione indiretta sembra del tutto conforme.

 

 

 

Consiglio Metropolitano

Il Consiglio Metropolitano è l’organo di indirizzo e controllo, propone alla conferenza lo statuto e le sue modifiche, approva regolamenti, piani e programmi; approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal sindaco metropolitano; esercita inoltre le altre funzioni attribuite dallo statuto. Su proposta del sindaco metropolitano, il consiglio adotta gli schemi di bilancio da sottoporre al parere della conferenza metropolitana. A seguito del parere espresso dalla conferenza metropolitana con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni compresi nella città metropolitana e la maggioranza della popolazione complessivamente residente, il consiglio approva in via definitiva i bilanci dell'ente. E’ composto da 18 consiglieri (ai quali va aggiunto il Sindaco Metropolitano, che lo presiede). Dura in carica 5 anni, ma si scioglie in corrispondenza del rinnovo del consiglio comunale della città capoluogo. Deve essere rieletto entro 60 giorni dalla proclamazione del nuovo sindaco della città capoluogo. Il Consiglio Metropolitano avrà una rappresentatività democratica indiretta, ottenuta con elezioni di secondo grado da parte di un corpo elettorale rappresentato dai Sindaci e dai Consiglieri comunali in carica. Il sistema elettorale è di tipo plurinominale su liste concorrenti e collegio unico, con possibilità di esprimere fino a una preferenza e riparto proporzionale dei seggi secondo il metodo d’Hondt[42]. Il voto di lista e di preferenza sarà ponderato (9 fasce) a seconda della popolazione residente nel Comune del Sindaco o del Consigliere candidato. Per i primi 5 anni di applicazione non si dovranno rispettare le regole previste per la parità di genere nella formazione delle liste di candidati. Il Consiglio durerà in carica 5 anni, ma seguirà le vicende del Consiglio del comune capoluogo e sarà tenuto a rinnovarsi nel caso in cui quest’ultimo vada a rinnovo per qualsiasi causa. Per concludere, va detto che, come vale per il Sindaco, anche il compito di consigliere metropolitano sarà svolto a titolo gratuito.

 

Conferenza Metropolitana

La Conferenza Metropolitana è l’organo consultivo e di proposta, la cui composizione prevede la presenza del Sindaco Metropolitano e di tutti i Sindaci dei Comuni appartenenti alla Città Metropolitana. La legge prevede che quest’organo deliberi con “doppia maggioranza” per le l’approvazione e le modifiche statutarie (unico potere deliberativo) e nell’iter di approvazione del bilancio (potere consultivo). Lo Statuto può disciplinare le maggioranze previste per l’esercizio degli altri poteri consultivi. Anche la partecipazione alla Conferenza Metropolitana sarà a titolo gratuito.

Il rapporto tra sindaco metropolitano e consiglio e, in particolare, l’individuazione dell’organo titolare del potere decisionale fra questi, sembra rappresentare l’elemento condizionante la questione della rappresentatività della comunità metropolitana da parte degli organi metropolitani. In altri termini, al fine di comprendere se l’ente metropolitano sia un ente rappresentativo delle collettività locali, o meno, va chiarito preliminarmente a quale dei suoi organi è assegnato potere decisionale. Solo in un secondo momento, si tratterà di verificare se l’organo titolare del potere decisionale sia un organo rappresentativo oppure no.

Tale elemento è rilevante, inoltre, sotto il profilo della governabilità dell’ente. Sembrerebbe necessario, al fine di addentrarsi in tale analisi, evidenziare le modifiche che emergono nel testo definitivo della legge rispetto al testo governativo, in quanto dalle stesse sembrano desumersi indicazioni utili ad una corretta interpretazione, conforme allo spirito della legge, dei due modelli di forma di governo previsti: modelli fra i quali ogni Città metropolitana può optare in sede statutaria[43].

 

c) Lo statuto[44]A” L. N.56 DEL 26 APRILE 2014:     .mbra essere quello di Patto tra le varie istituzioni, che porrebbe in essere delle modifiche

La legge Delrio delegifica molta della disciplina contenuta nel Testo Unico Enti Locali e affida ampi spazi di regolazione allo Statuto Metropolitano. Questo si configura come una fonte di diritto formalmente amministrativa ma, con questa legge, assume un forte contenuto normativo generale, sia nell’organizzazione interna dell’ente, sia nel riparto e nella gestione delle funzioni, sia nel legittimare accordi tra la Città Metropolitana, i Comuni e le Unioni di Comuni. Lo Statuto diventa molto più importante che in passato: per alcuni versi, “atto di alta organizzazione”, per altri versi “fonte para-legislativa”, per altri versi ancora “accordo-quadro”.

Rispetto all’organizzazione interna, lo Statuto deve regolare e distribuire fra gli organi dell’Ente:

-Poteri di ordinanza contingibile e urgente nelle materie di competenza dell’Ente

-Criteri generali di ordinamento degli uffici e dei servizi e nomina dei responsabili

-Sistema delle partecipazioni dell’Ente e l’organizzazione e le concessioni di servizi pubblici

- I programmi triennali e l’elenco annuale dei lavori pubblici

-Gli organismi di partecipazione democratica e gli strumenti di garanzia per le minoranze

-L’istituzione e l’ordinamento dei tributi, la disciplina delle tariffe dei servizi z le alienazioni e acquisizioni di beni

-La contrazione di mutui e l’emissione di prestiti obbligazionari, il regime patrimoniale dell’Ente e le entrate connesse al suo utilizzo.

La legge assegna allo Statuto alcuni compiti con valenza “esterna”, vale a dire funzioni che incidono nei rapporti istituzionali con gli altri livelli di governo e che sono compiti tipici della legge compiti tipici della legge:

-Regolare le modalità e gli strumenti di coordinamento coordinamento dell’azione complessiva di governo del territorio metropolitano

-Disciplinare i rapporti tra Città Metropolitana, i Comuni e le unioni di Comuni le unioni di Comuni nell’organizzazione e nell’esercizio delle funzioni metropolitane e comunali

- La previsione di forme di organizzazione in comune delle funzioni, eventualmente differenziate per aree territoriali aree territoriali interne alla Città Metropolitana.

La legge assegna infine allo Statuto delle funzioni di promozione della cooperazione territoriale, da realizzare mediante:

-Convenzioni con le quali la Città Metropolitana, i Comuni e le Unioni di comuni possono accordarsi per avvalersi delle reciproche strutture;

-Analoghe convenzioni con le quali determinate funzioni possono essere delegate ai diversi livelli di governo, per realizzare migliori economie di scala gestionali;

-Intese con la Regione per dividere la Città Metropolitana in zone omogenee sul piano funzionale, con organismi di coordinamento territoriale;

-Accordi tra i Comuni esterni e la Città Metropolitana

Già da una prima lettura sembra chiaro che la differenza tra la disciplina, a riguardo, della legge 56 è più ampia rispetto alle precedenti del 2003 (legge n.31) e del TUEL.

 

d) Le zone omogenee della Città Metropolitana 

Lo statuto metropolitano[45] può prevedere che il territorio venga ripartito in zone omogenee per specifiche funzioni. Le zone omogenee devono essere costituite con una specifica intesa tra la Città Metropolitana e la Regione.

Nelle zone omogenee si possono istituire organismi di coordinamento collegati agli organi della città metropolitana, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Qualora l’intesa con la Regione dovesse venire meno, le zone omogenee possono comunque essere istituite con deliberazione della conferenza metropolitana, assunta con la maggioranza dei due terzi dei componenti.[46]

 

e) Forma di Governo

 

Il d.d.l. governativo[47]

Le competenze degli organi metropolitani di cui non vi era traccia nel d.l. n. 95 del 2012, art. 18, sono espressamente individuate all’art.2, comma 4 del d.d.l. governativo[48]. La conferenza metropolitana che è l’organo costituito dai sindaci dei Comuni appartenenti alla Città metropolitana, eccettuato il potere di approvazione del bilancio, dello Statuto e, ovviamente, delle sue modificazioni, ha poteri propositivi e consultivi determinati in sede statutaria.

Gli organi titolari di poteri di “amministrazione attiva” sono il Sindaco metropolitano ed il Consiglio metropolitano.Essendo, in ogni caso, la questione della rappresentatività dell’ente metropolitano preliminarmente connessa ai poteri di Consiglio e Sindaco si coglieva[49], nel testo governativo, una ambiguità nella definizione dei loro rispettivi ruoli: se quello del sindaco metropolitano era rilevante, tuttavia i suoi atti sarebbero dovuti essere approvati dal Consiglio che era, per giunta, l’unico titolare della funzione di indirizzo dell’ente. Non sembrava, quindi, essere possibile una configurazione, nei confronti del Sindaco, di figura predominante rispetto alle altre; in primis o perché privo della funzione di indirizzo dell’ente. Il sindaco non disponendo di un vero e proprio potere normativo, ma solo di poteri di impulso e di proposta, presiedeva e convocava consiglio e conferenza ma non ne determinava la politica e la funzione di indirizzo né ne era responsabile. Ciò porta alla considerazione che nel d.d.l, da una parte non ci fosse un chiaro rapporto di forza fra gli organi in questione e che, di conseguenza, non vi era nemmeno spazio per una forma di governo presidenziale.

L’unica via di uscita per la determinazione di un chiaro rapporto tra gli enti, si sarebbe potuto configurare unicamente nello Statuto, visto che al già citato art. 2, comma 4 del d.d.l. si rinviava ad esso con riferimento alle “altre funzioni” attribuibili sia al sindaco metropolitano che al Consiglio, ma con dei limiti insormontabili: il Consiglio era l’unico organo di indirizzo, il Sindaco metropolitano aveva poteri di impulso e di proposta.

La disciplina di tali rapporti si sarebbe dovuta definire nell’ambito di tali elementi predeterminati. Sulla base di tali elementi si sarebbe dovuta definire anche la modalità di elezione di sindaco e consiglio metropolitano, tenendo conto, in particolare, che il Consiglio non avrebbe mai potuto ricevere una posizione centrale e avendo riguardo anche dell’incoerenza di una forma di elezione diretta di un organo, il sindaco metropolitano, titolare di deboli poteri rispetto all’organo collegiale.Esclusa, pertanto, la configurabilità di una figura di governo presidenziale collegata tendenzialmente alla modalità di elezione diretta del sindaco ed esclusa la legittimità della forma di governo prevista direttamente dalla legge istitutiva in quanto rappresentativa dei Comuni più grandi (per numero di abitanti) e non della collettività metropolitana (art. 4, comma 1, d.d.l. governativo[50] espunto dal testo definitivo), la forma di governo legittima e coerente con la ratio del provvedimento sarebbe stata quella prevista dall’art. 4, comma 2, lett. a, d.d.l.: «Lo statuto può in alternativa prevedere che il Sindaco metropolitano sia di diritto il sindaco del Comune capoluogo e il consiglio metropolitano sia eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni appartenenti al territorio della Città metropolitana». Una tale lettura sarebbe stata indotta anche dal riconoscimento, come si è visto, alla conferenza metropolitana, di un potere importante quale l’approvazione dei bilanci predisposti dal consiglio: nel caso di disomogeneità fra consiglio e conferenza metropolitana, si sarebbe potuto configurare un blocco istituzionale, ossia un’ipotesi di ingovernabilità. E’ ovvio che il rischio di disomogeneità sarebbe stato verosimile in caso di elezione diretta del consiglio metropolitano, non altrettanto quando questo fosse risultato da un’elezione indiretta da parte dei consiglieri e sindaci dei Comuni parte della Città metropolitana.

 

 

Il Governo dell’area metropolitana

Il testo definitivo, in questo ambito, cambia radicalmente rispetto a quanto esposto all’interno del d.d.l. Governativo. In primis, si definisce il rapporto di forze e poteri tra Sindaco e Consiglio, con una soluzione che sembri propendere verso la centralità del secondo. Ai sensi dell’art. 1, comma 8: «Il sindaco metropolitano rappresenta l’ente, convoca e presiede il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti; esercita le altre funzioni attribuite dallo statuto. Il consiglio metropolitano è l’organo di indirizzo e controllo, propone alla conferenza lo statuto e le sue modifiche, approva regolamenti, piani e programmi; approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal sindaco metropolitano; esercita le altre funzioni attribuite dallo statuto. Su proposta del sindaco metropolitano, il consiglio adotta gli schemi di bilancio da sottoporre al parere della conferenza metropolitana. A seguito del parere [da ritenersi obbligatorio ma non vincolante, nel silenzio della disposizione] espresso dalla conferenza metropolitana [...] il consiglio approva, in via definitiva i bilanci dell’ente. La conferenza metropolitana ha poteri propositivi e consultivi, secondo quanto disposto dallo statuto [...]». La conferenza, inoltre, ai sensi dell’art. 2, comma 5, «adotta o respinge lo statuto e le sue modifiche proposti dal consiglio metropolitano [...]. Anche nella legge (come nel d.d.l. governativo) il ruolo di “amministrazione attiva” spetta a sindaco e consiglio.I poteri del sindaco, tuttavia, risultano ridotti rispetto a quelli riconosciuti al consiglio. In particolare, l’organo collegiale, oltre ad essere l’unico titolare della funzione di indirizzo politico, è titolare del potere di approvazione del bilancio (potere sottratto alla Conferenza metropolitana) proposto dal sindaco.

All’art. 1, comma 19 della legge, come già visto, si prevede che il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del Comune capoluogo. All’art. 1, comma 25, dopo ben 6 commi (uno dei quali dedicati al modello di forma di governo che lo statuto metropolitano potrebbe adottare in alternativa a quello indicato nella legge) finalmente si legge che «Il consiglio metropolitano è eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni della città metropolitana. Sono eleggibili a consigliere metropolitano i sindaci e i consiglieri comunali in carica. [...]». Il modello direttamente delineato nella legge istitutiva delle città metropolitane pare coincidere con il modello che il testo governativo prevedeva come una delle due alternative a quello di prima istituzione e che appariva il più conforme sul piano costituzionale.

Esso, infatti, coincide con quello disciplinato all’art. 4, comma 2, lett. a del d.d.l. governativo. Ciò che è si delinea all’interno della norma, è un meccanismo elettorale fondato su un voto ponderato per ciascun elettore che consente di assegnare a tutti i “cittadini metropolitani” un voto uguale, anche se attraverso un’elezione indiretta. Rispetto all’ipotesi di cui al d.d.l. governativo, anzi, è contemplata una fascia demografica in più  per la classificazione dei Comuni da cui dipende l’indice di ponderazione del voto con la conseguenza di una maggiore realizzazione del principio di uguaglianza.

Poiché il consiglio metropolitano è esplicitamente definito “organo di indirizzo della Città metropolitana” a differenza del sindaco e poiché sono stati rafforzati i suoi poteri in rapporto ai poteri del sindaco ex d.d.l. governativo, la rappresentatività dell’organo collegiale diventa l’escamotage per risolvere la questione circa le condizioni di legittimità sostanziale.

Nell’ipotesi in esame, potrebbe verificarsi, tuttavia, che la maggioranza del consiglio sia espressione di forze politiche diverse da quelle di appartenenza del sindaco[51].I problemi di governabilità che una tale circostanza avrebbe determinato alla luce della disciplina di cui al d.d.l. governativo dove, tuttavia, comunque il sindaco non era titolare di indirizzo politico, sembrano ulteriormente ridotti nel nuovo testo, soprattutto per l’ampliamento dei poteri del consiglio e per l’esplicita previsione del principio di collegialità: in sostanza, non c’è rischio di concorrenza/contrasto fra indirizzi politici differenti.

A livello statutario, in sostanza, andrebbero previsti poteri di direzione del sindaco metropolitano sul modello statale che, com’è noto, assegna al Presidente del Consiglio, a fronte di correlative responsabilità, il potere di direzione della politica generale che è del Governo, di garante dell’unità di indirizzo politico ed amministrativo, di promozione e coordinamento dell’attività dei ministri (art. 95 Cost.).

 

4. Il nuovo, provvisorio, ruolo delle Province

 

Cosa cambia in breve:

a)      Organi

 

-          Soppressione di tutti gli Organi provinciali preesistenti

-          Il Presidente della Provincia sarà un sindaco eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali che durerà in carica quattro anni

-          Assemblee dei sindaci della provincia, che avranno compiti propositivi, consultivi e di controllo

-          Consigli provinciali composti da sindaci ovvero dal presiedente della provincia e da sindaci e consiglieri comunali eletti per due anni al loro interno, in base alla popolazione provinciale

-          Tutti gli incarichi saranno svolti a titolo gratuito

 

b)      Funzioni

 

-          Viene privata delle seguenti funzioni (rispetto al TUEL):

 

      1) Organizzazione   dello   smaltimento   dei rifiuti a livello

       provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi

      delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore

 

       2) Servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti

       dalla legislazione statale e regionale

 

 

 

 

Quadro generale

Con l’insediamento del governo Letta, all’inizio della XVII legislatura, il tema della riforma delle Province è stato ripreso e rilanciato[52]. Abbandonati i propositi di riduzione/razionalizzazione demografica e geografica delle Province esistenti e, solo temporaneamente quelli di abolizione[53], si è tornati alla configurazione della Provincia come ente di secondo livello, secondo l’impostazione propria del d.l. n. 201 del 2011, con organi di governo eletti dai sindaci e dai consiglieri comunali del territorio, titolare di poche competenze gestionali dirette e, soprattutto, di funzioni di coordinamento, supporto e pianificazione delle funzioni comunali.

E’ da queste premesse che nasce la legge Delrio che, con carattere parzialmente provvisorio, si avvia a trasformare le Province in enti ben diversi da quelli che conosciamo. La legge n. 56 del 2014 non abolisce le Province e non ne ridisegna i confini territoriali, ma si limita a innovare radicalmente la loro forma di governo e a ridefinire il perimetro delle loro competenze. Gli organi della Provincia non sono più eletti direttamente dai cittadini, e perdono così il loro tratto politico-rappresentativo in senso proprio: la loro base elettorale sta ora nei consiglieri comunali e nei sindaci in carica nei Comuni del territorio provinciale[54]; viene meno l’organo esecutivo, a favore di una gestione collegiale di presidente e consiglio delle funzioni provinciali, coerente con la progressiva cancellazione di competenze gestionali dirette. Non meno importante, a testimonianza dell’oramai visibile indebolimento politico dell’ente, è il venir meno del rapporto fiduciario tra presidente e consiglio provinciale; infine, da annotare, l’istituzione di un nuovo organo chiamato a svolgere funzioni propositive, consultive e di controllo: l’assemblea dei sindaci e coinvolto nel procedimento di approvazione del bilancio e dello statuto. L’ “area vasta”, pur conservando i confini delle odierne Province, cessa così di essere un’entità autonoma, capace di esprimere un proprio indirizzo politico, ma si avvia a diventare una ripartizione funzionale ed un tavolo tecnico di confronto tra i Comuni interessati[55], sulla falsariga di esperienze come le Comunità montane, i distretti socio-sanitari e gli ambiti territoriali di gestione delle risorse idriche e del gas.

Emerge “…chiaramente il disegno di una Repubblica delle autonomie fondata su due soli livelli territoriali di diretta rappresentanza delle rispettive Comunità: le Regioni e i Comuni. A questi si accompagna un livello di governo di area vasta, chiaramente collocato in una visione funzionale più ad una razionale e coerente organizzazione dell’attività dei Comuni insistenti sul territorio che non ad un livello di democrazia locale espressione della Comunità metropolitana”[56]

Come è stato sottolineato in un documento congiunto di Anci e Upi [57], “si tratta di una riforma che, semplificando il sistema istituzionale locale in applicazione del principio di sussidiarietà, affida ai Comuni il ruolo di istituzione base su cui, secondo i principi di differenziazione e adeguatezza, si costruiscono le Città metropolitane e le nuove Province. Si tratta di una straordinaria trasformazione istituzionale, continua il documento, che dà sostanza al principio di semplificazione e che consentirà di realizzare una gestione delle funzioni locali intese in senso lato in modo sinergico e sulla base di una rappresentanza di secondo grado che dovrà esaltare l’interesse della comunità rispetto alle decisioni di più ampio raggio”. Al netto dell’enfasi che accompagna il documento, esso coglie l’essenza della riforma: superare il dualismo politico e istituzionale tra Comuni e Province, per fare delle seconde gli strumenti subalterni rispetto agli interessi e alle funzioni dei primi[58], in una logica di “semplificazione” dell’assetto territoriale italiano, ad oggi frammentato fra troppi livelli di governo direttamente rappresentativi[59]. La vocazione della Provincia, o di quello che ne resterà, diventa così, essenzialmente, tecnica e funzionale, lasciando alle sedi di concertazione tra Comuni, da un lato e alla Regione dall’altro, le fondamentali scelte politiche riguardanti del territorio e delle comunità ivi insediate.

La “nuova” vocazione della Provincia trova, come vedremo, premessa e sviluppo coerente nella sua configurazione organizzativa e nelle funzioni che ad essa vengono mantenute, anche se non tutte le soluzioni adottate appaiono convincenti.[60]

 

5. La nota ministeriale n. 1\2014 ed il confronto con il TUEL

Con la nota 23 ottobre 2014 n. 1[61], il Ministro per gli affari regionali[62] e le autonomie hanno provveduto a fornire “chiarimenti in merito a talune problematiche sulle funzioni dei nuovi organi” provinciali e metropolitani.

Nonostante la dottrina[63] abbia affrontato sin da subito, con vari contributi, l'interpretazione della riforma delle autonomie locali, non moltissimo si è detto dei poteri degli organi a seguito dell’entrata in vigore della cd. Legge Delrio. Le questioni giuridiche ipotizzabili sono diventate problemi concreti per gli amministratori. L’esigenza per il Ministro di esprimersi a riguardo, nasce da vere e proprie richieste di chiarimento riguardanti funzioni e modalità operative di quell’ente totalmente trasformato, quale era la Provincia (e, ovviamente, delle città metropolitane), a ridosso del periodo elettorale.

Per quanto riguarda le Province, la legge 8 aprile 2014 n. 56 al suo unico articolo, comma 51[64], sembra stabilire che la disciplina per tali enti di area vasta sia integralmente da rinvenire in quella fonte (“le province sono regolate dalla presente legge”).

Sembra ovvio, però, che pensare di poter racchiudere tutte le funzioni degli organi in soli due commi[65], appare impossibile o, perlomeno, veramente poco esaustivo.

 Questa disciplina appare, si da subito, riduttiva in confronto al dettaglio di attribuzioni che, in passato, il TUEL specificava per i consigli e per i presidenti.[66] In più, manca qualsiasi sorta di previsioni sul funzionamento interno degli organi e sui diritti e doveri dei componenti. Infine, scompare l'organo a competenza residuale qual era la giunta provinciale.[67]

La nota chiarisce allora che, “al fine di garantire la funzionalità complessiva del sistema di governo dell’ente”, trovano comunque applicazione le più complete norme del TUEL, in quanto non incompatibili con la l. n. 56/2014, laddove la stessa nulla disciplini.

Ciò che lascia qualche margine di perplessità è la presunta lacuna riscontrabile nel Testo unico difronte alla previsione normativa dello Statuto, come la nota pare fare intendere  (“per quanto non disciplinato dalla stessa [legge 56] e dallo statuto”).[68]

Troverebbe, quindi, applicazione la nuova legge congiuntamente con lo statuto provinciale e, nell’ipotesi in cui dovessero dimostrarsi delle lacune nel TUEL, qualora si dimostrassero compatibili.

Si badi che un’interpretazione letterale della nota del Ministro porterebbe, all’assurdo, di ritenere che lo statuto possa oramai derogare in toto al Testo unico, perché a ciò autorizzato dalla Delrio, la quale avrebbe rimpiazzato le precedenti norme arrogandosi la prerogativa di essere l’unica fonte che disciplina le province[69].

Va invece ricordato che il TUEL disciplina per gli Enti locali, nella prima parte dedicata all’ordinamento istituzionale, anche i servizi pubblici, il personale e il sistema dei controlli e, nella seconda parte, l’ordinamento finanziario e contabile. Si tratta di materie non toccate dalla l. 56/2014 e che non possono non essere disciplinate dalla legge.

Sulla base di quanto esaminato, lo stretto rapporto tra le fonti normative prese in considerazione è da intendersi nel senso che lo statuto provinciale può derogare al TUEL esclusivamente nelle ipotesi in cui sia quest’ultimo ad essere derogato dalla nuova legge speciale e che essa, limitatamente a quelle materie da essa disciplinate (si tratta sostanzialmente degli organi e poteri, del sistema elettorale e delle funzioni dell’Ente), può aver lasciato lacune

A proposito dell’abrogazione delle norme incompatibili del Testo unico, ci sarebbe ancora da aggiungere che la legge Delrio derogherebbe quindi anche all’articolo 1, comma 4, dove prevede che “le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni.

La nota fornisce l’interpretazione ministeriale ancora su qualche punto ulteriore. Innanzitutto, dedica un paragrafo al momento di insediamento dei nuovi organi e alla fase di transizione dagli organi cessati o decaduti a quelli di nuova istituzione. Inoltre, chiarisce circa l’assenza dell’obbligo di prestare giuramento. Questo esonero sarebbe dovuto al motivo secondo cui i nuovi organi avrebbero già adempiuto all’obbligo nelle vesti di sindaci. Ciò testimonia, per l’ennesima volta, ciò che l’evoluzione normativa sta portando: un’autonomia sempre minore della Provincia. Si rammenta, inoltre, la possibilità per il presidente di nominare un suo vice, che, oltre a sostituirlo in caso di impedimento, può essere destinatario di funzioni delegate (comma 66). All’interno della nota, per altro, sempre a riguardo dello stesso comma, il Ministro precisa che la facoltà di assegnare altre specifiche deleghe anche ai consiglieri (oltre a ribadire come siano necessarie per questo specifiche disposizioni statutarie), non deve comportare la creazione di un nuovo organo composto da presidente, vice presidente e consiglieri delegati. Il principio di collegialità, di cui parla la legge relativamente alla distribuzione delle deleghe, costituirebbe soltanto un metodo, non potendo essere invocato per ricostituire organi che il legislatore ha voluto chiaramente abolire.[70] Non sembrano esserci indugi  sull’idea che, il Legislatore abbia operato esclusivamente un trasferimento di poteri (nell’ipotesi specifica, esecutivi), propri dell’organo delegante, e non la specificazione di funzioni che siano già genericamente in capo all’organo delegato.

Ulteriore quesito posto è quello relativo alle modalità di adozione degli atti dei consiglieri delegati, dal momento che una loro delibera collegiale confliggerebbe con la legge laddove essa pone le attribuzioni in modo tassativo in capo a Presidente, Consiglio ed Assemblea. Per cui, nonostante collaborazioni informali e ripartizioni interne di lavoro possano solo agevolare l’operato, gli atti, alla fine, dovranno restare quelli tipici dei tre organi. Ciò che spetta per legge al presidente non potrà diventare in generale di competenza consiliare o di giunta: spetterà, semmai, a chi ha ricevuto per singoli affari una delega specifica.

La nota distingue la nomina del vice presidente da quella dei consiglieri delegati, probabilmente appoggiandosi sul dato letterale dell'art. 1, comma 66, legge n. 56/2014 che, se per la creazione del primo impone solo l’immediata Comunicazione al consiglio, per le deleghe richiede che esse siano conformi alle modalità e ai limiti previsti dallo statuto. Tale differenziazione crea problemi interpretativi ulteriori: potrebbe, infatti, incontrare difficoltà nel garantire la continuità amministrativa.

Al riguardo, va ricordato che, in base proprio al principio di continuità amministrativa, nelle more dell’approvazione del nuovo statuto (che dovrà avvenire non oltre il 31 dicembre 2014; ma il potere sostitutivo dello Stato interverrà solo se l’inadempienza permarrà oltre il 30 giugno 2015) si applicano il vecchio statuto e i regolamenti attinenti il funzionamento degli organi residui. E’ necessario, in seguito, porre una valutazione circa legittimità e opportunità dell’istituzione di commissioni o altre strutture interne in un organo così ridotto quale il consiglio, soprattutto se composte dai consiglieri delegati, al fine di eludere del divieto di creazione di una “giunta bis”.

Mancando nella legge n. 56/2014 una disposizione espressa sulla mozione di sfiducia così come all’art. 52 del TUEL, si può concludere che il presidente non potrà più essere sfiduciato dal consiglio. Tale scelta è motivata dal fatto che i due organi ricevono ormai una legittimazione distinta proveniente da due votazioni separate, con mandati aventi durata differente (quattro anni il presidente, due il consiglio ex art. 1, co. 59 e 68) e giuridicamente condizionati dall’incarico da cui originano (sindaco o consigliere comunale), la cui decadenza travolge anche la seconda carica (art. 1, co. 65 e 69).

Il nuovo modello trova dei correttivi, se così si possono definire, nelle citate deleghe che il nuovo organo esecutivo monocratico potrà conferire a taluni consiglieri dal primo individuati. Se si volesse riconoscere un potere di delega anche in mancanza di specifiche disposizioni statutarie, le deleghe potranno essere revocati ad nutum dall’unico titolare originario del potere esecutivo, ossia il presidente. Se il potere di delega non venisse rivendicato o esercitato, sarebbe il solo presidente chiamato a dare attuazione agli indirizzi generali provenienti dal consiglio? La risposta[71]sembra affermativa, ma bisogna ricordare che, a differenza della giunta, il consiglio non è un organo, per così dire, “monocolore” e, in quanto tale, non è più a piena disposizione del vertice (e, come si è ricordato, potranno verificarsi ipotesi di coabitazione).

Ulteriore problematica da analizzare è la (quasi) certa possibilità che il consiglio (organo di indirizzo e controllo), o parte di esso, sarà incaricato di poteri di natura esecutiva, divenendo un organo ibrido, in cui si mescoleranno nelle persone dei consiglieri sia i ruoli di controllante, sia di controllato. È difficile sostenere che si possa “addolcire” questa nuova forma di governo, tentando di reintrodurre in qualche modo il previgente modello parlamentare: gli statuti che imponessero le dimissioni al presidente a fronte del venir meno della fiducia dell’organo consiliare sarebbero contra legem[72]. Il governo non potrà che basarsi su una semplice valutazione di opportunità da parte del vertice, al momento in cui si trovasse non più sostenuto politicamente da un organo con cui deve necessariamente trattare. Forse, allora, questa insidia per il presidente potrà dare luogo a forme più incisive di controllo del suo operato.

Si potrebbe sostenere un ruolo di contrappeso dell’Assemblea dei Sindaci. Tuttavia, notevoli debolezze caratterizzerebbero un tale modello, visto che l’Assemblea pare più che altro un organo che, dopo aver approvato lo Statuto (e successive modifiche), si eclisserebbe dallo scenario politico.

I generici “poteri propositivi, consultivi e di controllo” di cui al comma 55 (formula potenzialmente molto ampia e incisiva), se non accuratamente concretizzati negli statuti, potrebbero essere vanificati del tutto dal ruolo preponderante attribuito al presidente e, qualora egli lo acconsentisse, ai consiglieri. Senza contare che il parere dell'Assemblea sui bilanci non sarà per nulla vincolante per il Consiglio, cui spetterà l’approvazione definitiva. A ben vedere, non si potrebbe immaginare un'Assemblea forte, soprattutto nelle realtà provinciali piemontesi, composte di molti Comuni. Tali numeri si traducono in altrettanti componenti di organi giganteschi, probabilmente incapaci di adottare soluzioni rapide. 

La domanda va posta, a questo punto, in questi termini: ogni qualvolta nel TUEL si parli di “giunta” o “organo esecutivo”, come si deve interpretare tale disposizione alla luce della legge Delrio? A chi spettano ora i compiti e poteri relativi? In capo a quale organo è finita la competenza residuale che il TUEL assegnava alla giunta (art. 48, co. 2)?

A fronte del suo venire meno, la legge n. 56/2014 consente ai nuovi statuti di attribuire sia al presidente sia al consiglio ulteriori funzioni oltre quelle elencate al comma 55.Quanto ai regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi (che l’art. 48 c. 3 TUEL riservava alla giunta come deroga al principio generale secondo cui i regolamenti sono di competenza del consiglio), oggi possono ritenersi ricompresi nella previsione dell'art. 1, comma 55, della legge Delrio, secondo cui “il consiglio […] approva regolamenti….

Maggiori perplessità sembra destare il destino delle competenze ulteriori. Al di là della competenza residuale, a norma del TUEL, la giunta deliberava: la revoca del segretario per violazione dei doveri d'ufficio (art. 100), la nomina del Dirigente generale e la sua revoca (art. 108), il P.E.G., Piano esecutivo di gestione (art. 169) e il D.U.P., Documento unico di programmazione, definito “guida strategica ed operativa dell'ente”, “atto presupposto indispensabile per l'approvazione del bilancio di previsione” (art. 170).

Sempre alla giunta spettava poi redigere una relazione sulla gestione, da allegare al rendiconto (art. 151 c. 6); determinare il trattamento economico accessorio dei soggetti assunti a tempo determinato negli uffici di supporto agli organi di direzione politica (art. 90 c. 3) e le integrazioni tramite indennità ad personam dello stipendio al personale con qualifica dirigenziale o di alta specializzazione assunto a contratto (art. 110 c. 3);in più, aveva poteri in materia di lavori pubblici di somma urgenza (art. 191 c. 3) e di richiesta di anticipazioni di tesoreria (art. 222). Infine, la giunta nel TUEL aveva poteri in materia di procedure esecutive nei confronti degli enti locali (art. 159 c. 3) e di prelevamento dal fondo di riserva (art. 176). Erano ancora di sua competenza le variazioni urgenti in corso di esercizio al bilancio di previsione, da sottoporre poi alla ratifica del consiglio (art. 175). Doveva motivare nel caso in cui desse il diniego alla proposta di modifica della dotazione proveniente dai responsabili del servizio (art. 177 c.2).

Gli interrogativi non si esauriscono nella ricollocazione delle competenze della Giunta. Sarà vietato, ad esempio, al presidente delegare il coniuge, gli ascendenti, i discendenti, i parenti e affini entro il terzo grado facenti parte del consiglio, così come era vietato a costoro far parte della giunta (art. 64 c. 4 TUEL)?

Le incompatibilità di cui all’art. 2399 c.c., che l’art. 236 del TUEL estendeva ai rapporti tra revisori e membri dell’organo esecutivo, sono da applicarsi anche ai consiglieri delegati?

Siccome la ratio delle norme era ed è evitare pericolosi affiatamenti, si può ragionevolmente pensare che sia legittimo applicare analogamente i divieti anche ai delegati in quanto compartecipi del potere esecutivo.

Da quanto concluso nella nota, le opinioni espresse non sembrano totalmente positive nei confronti del nuovo ente; anzi, anche a revisione costituzionale ultimata, pare che non vi sia totale fiducia sulla possibilità che la legge 56\2014 possa continuare ad esistere. 

Sul chiarimento di ogni dubbio, ruolo principale lo hanno gli Statuti che, all’alba della loro formazione, potranno smentire eventuali perplessità o dare adito ad ulteriori dottrine contrarie.

 

6. Il punto sulle Regioni

Alle Regioni spetta la determinazione degli obiettivi della programmazione economico sociale (D.Lgs. 267/2000) e la quasi totalità delle funzioni e delle competenze in questo settore (D.Lgs. 112/1998). In particolare, le Regioni: programmano e regolamentano i principali settori economici (politica industriale, commercio, turismo, servizi alle imprese, promozione della ricerca applicata, dell’innovazione ecc.);promuovono l’imprenditorialità; programmano e regolamentano il sistema di formazione professionale; programmano e organizzano le politiche del lavoro;definiscono i distretti (industriali, di specializzazione produttiva, ecc.); attivano strumenti di programmazione negoziata.

Ciò che occorre chiarire sulle Regioni, è come la Legge Delrio avesse fissato una precisa corrispondenza tra le loro funzioni e la loro copertura finanziaria, condizione a cui esse, sebbene criticassero l’impianto della Legge, avevano prestato il loro assenso.[73]

Tuttavia, con la Legge di stabilità 2015[74], questo principio è stato fortemente compromesso in conseguenza dei rilevanti tagli e degli automatismi finanziari che il Governo ha operato nei confronti di tutto il sistema delle autonomie territoriali.

Le Regioni, invece, avevano in sede di discussione del disegno di Legge di stabilità 2015, responsabilmente[75] avanzato al Governo una proposta, agli atti della Conferenza Unificata, di farsi carico di tutto il personale provinciale a condizione di una garanzia finanziaria da parte dello Stato sulla copertura dei costi del personale stesso. Il Governo non ha accolto questa proposta ed anzi ha varato disposizioni cogenti che hanno, seriamente, messo in crisi il processo di riordino.

Nell’ultima fase, pare[76] che la situazione non sia migliorata: le difficoltà attuali sembrano accresciute e, neppure, si potrebbe avanzare una qualche soluzione temporanea che andrebbe a stravolgere l’apparato normativo vigente e che imporrebbero alle Regioni di farsi carico di tutti gli oneri finanziari riferiti alle funzioni diverse (da quelle fondamentali).[77]

Va, invece, evidenziato come le Regioni stiano attuando gli Accordi e le Intese raggiunti con il Governo e le autonomie locali, per l’attuazione della Legge. Al fine di fare emergere decisioni e soluzioni, grosso modo, condivise, sembrava necessario un intervento del Governo, a sostegno finanziario, perlomeno per quanto riguarda la copertura dei costi del personale, a partire da quello dei centri per l’impiego, della polizia provinciale e più in generale di tutto quel personale provinciale impegnato nelle funzioni non fondamentali che furono oggetto di trasferimento diretto dallo Stato alle Province.

Rimane, dunque, la questione relativa alla gestione delle risorse finanziarie, l’elemento portante del iter per il riordino delle funzioni: nessuna prospettiva di ricollocazione delle funzioni provinciali può essere attuata senza una analisi tra Stato e Regioni dei costi delle funzioni da riordinare e del relativo personale.  Per cui, obiettivo delle Regioni sembra essere quello di Patto tra le varie istituzioni, che porrebbe in essere delle modifiche ai presupposti per l’attuazione della legge in questione.



[1] L’originale disegno di legge AC 1542 constava di 23 articoli, che divennero 30 nel passare al Senato come S 1212. Nell’approvazione al Senato il Governo ha posto la questione di fiducia su un maxiemendamento (n. 1900) interamente modificativo del testo e in tale versione è stato approvato da entrambe Camere.

 

[2] Per un confronto pratico, si consulti il documento PDF del disegno di legge n. 1542: http://www.camera.it/_dati/leg17/lavori/stampati/pdf/17PDL0014020.pdf

[3] Senato della Repubblica. "Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione" (1429). Approvato l’8 agosto 2014. Il testo del Disegno di legge è consultabile sul sito ufficiale del Senato: http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00760060.pdf

[4] Il 20 agosto 2013 il governo Letta ha presentato alla Camera il disegno di legge

C. 1542, intitolato "Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni", che è stato approvato in prima lettura il 21 dicembre 2013, approvato con modifiche dal Senato il 26 marzo 2014 e poi approvato definitivamente in seconda lettura dalla Camera il 3 aprile 2014, dopo l’insediamento del governo Renzi.

[5] Corte Cost., 3-19 luglio 2013, n.220, in Giur. Cost., 2013, 3157 ss., con note di N. MACCABIANI, Limiti logici (ancor prima che giuridici) alla decretazione d’urgenza nella sentenza della Corte costituzionale n.220 del 2013, e di G. SAPUTELLI, Quando non è solo una “questione di principio”. I dubbi di legittimità non risolti della “riforma delle Province”. Si vedano anche i commenti di A. SEVERINI, La riforma delle Province, con decreto legge, “non s’ha da fare”, in Rivistaaic.it , luglio 2013; G. DI COSIMO, Come non si deve usare il decreto legge, e M. MASSA, Come non si devono riformare le Province, entrambi in Le Regioni , n.5-6/2013, rispettivamente 1163 ss. e 1168 ss.

[6] Con l’art.23 del decreto legge n.201/2011 era stata disposta una incisiva riduzione delle funzioni provinciali, limitate esclusivamente a meri compiti “di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale e regionale, secondo le rispettive competenze”(comma 14). Veniva altresì disposta l’eliminazione della giunta provinciale (comma 15), l’elezione di soli dieci consiglieri provinciali da parte dei consigli comunali(comma 16) e del presidente della provincia da parte del consiglio provinciale nel proprio seno (comma 17).Infine, veniva disposto il trasferimento dallo Stato e dalle Regioni ai Comuni, entro il 31 dicembre 2012 e fatte salve le funzioni di cui al comma 14, delle “funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”(comma 18). Il tutto “in un’ottica chiaramente prodromica rispetto alla loro soppressione”: così V. ONIDA, Parere sui profili di legittimità costituzionale dell’art.17 del d.l. n.95 del 2012, convertito in legge n.135 del 2012, in tema di riordino delle Province e delle loro funzioni, in Federalismi.it , 25 settembre 2012, 2.

[7] L’art.17 del decreto legge 6 luglio 2012, n.95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n.135 il cui obiettivo era un generale riordino delle province, disponeva l’accorpamento di queste ultime in base a criteri e requisiti minimi definiti, con attenzione alle dimensioni territoriali e demografiche (350.000 abitanti e 2500 kmq.), dalla delibera del Consiglio dei ministri del 20 luglio 2012. Il successivo art.18 prevedeva, intanto, la soppressione delle province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, con contestuale istituzione, entro il primo gennaio 2014, delle relative città metropolitane nel territorio coincidente con quello delle province soppresse.  Con il decreto legge 5 novembre 2012, n.188, recante <<Disposizioni urgenti in materia di Province e Città metropolitane>>, non convertito in legge dalle Camere a causa della caduta del governo Monti, veniva individuato, all’esito della complessa procedura prevista dal d.l. n.95/2012, sostanzialmente surrogatoria di quella fissata dall’art.133 Cost., quello che avrebbe dovuto essere il definitivo assetto delle province. Da ultimo, l’art.1, comma 115, della legge 24 dicembre 2012, n.228 ( Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge di stabilità 2013), sospendeva per un anno, fino al 31 dicembre 2013, il riordino delle province, inizialmente fissato per il 31 dicembre 2012, così, tra l’altro, disponendo: << Al fine di consentire la riforma organica della rappresentanza locale ed al fine di garantire il conseguimento dei risparmi previsti dal decreto-legge 6 luglio 2012, n.95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n.135, nonché quelli derivanti dal processo di riorganizzazione dell’Amministrazione periferica dello Stato, fino al 31 dicembre 2013 è sospesa l’applicazione delle disposizioni di cui ai commi 18 e 19 dell’art.23 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n.214>> .

[8] Punto 12.1 del Cons. in dir. della sentenza n.220/2013.

[9] Punto 12.1 del Cons. in dir. della sentenza n.220/2013.

[10] Punto 12.2 del Cons. in dir. della sentenza n.220/2013.

[11] Punto 12.1 del Cons. in dir. della sentenza n.220/2013, ove la Corte delle leggi dà la definizione delle materie di cui all’art.117, comma 2, lett. p), Cost. quali “componenti essenziali dell’intelaiatura dell’ordinamento degli enti locali, per loro natura disciplinate da leggi destinate a durare nel tempo e rispondenti ad esigenze sociali ed istituzionali di lungo periodo, secondo le linee di svolgimento dei principi costituzionali nel processo attuativo delineato dal legislatore statale ed integrato da quelli regionali”. Autorevoli maestri del diritto si sono sempre distinti per l’estrema prudenza nell’affrontare le riforme del nostro ordinamento, differenziando i principi costituzionali, destinati a durare stabilmente per un lungo arco di tempo, dalle leggi ordinarie, soggette a reiterati mutamenti e repentine modifiche. V., ex multis, S. ROMANO, L’ordinamento giuridico, Firenze 1930; G. AMORTH, La Costituzione italiana, Milano 1948; V. CRISAFULLI, La Costituzione e le sue disposizioni di principio, Milano 1952; M. S. GIANNINI, L’attività amministrativa, Roma 1962.

[12] V. il punto 4 dell’A. T. N. (Analisi tecnico-normativa) di accompagnamento della legge n. 56/2014 (<< L’incostituzionalità è determinata sostanzialmente dall’uso del decreto-legge in materie ritenute dalla sentenza riservate alla legge; si interviene pertanto con il presente disegno di legge>>), richiamato anche da C. PADULA, Quale futuro per le Province? Riflessioni sui vincoli costituzionali in materia di Province, in Le Regioni, 2013, n.2,361 ss., specie 370.

[13] a seguito della dichiarazione di incostituzionalità degli artt. 17- 18 del D.L. 95/2012 operata con la sentenza n. 220/2013.

 

[14] Si v. P. URBANI, Aree metropolitane, Enc. Dir., V, Milano, 2000, p.111 ss.

[15] Pensiero condiviso da D.MONE in “CITTÀ METROPOLITANE. AREA, PROCEDURE, ORGANIZZAZIONE DEL POTERE, DISTRIBUZIONE DELLE FUNZIONI” contenuto in www.federalismi.it ; pagg. 4 e ss.

 

[16] V. CERULLI IRELLI, Relazioni tra città metropolitane e comuni, in www.astrid.eu, in relazione all’art. 18 del d.l. n. 95, P. Urbani. Le funzioni di pianificazione della città metropolitana, in www.astrid.eu, 13 dicembre 2012.

[17] C. DEODATO, Le città metropolitane: storia, ordinamento, prospettive, in federalismi.it, n. 19 del 2012, 27 febbraio 2013, cit., p. 33.

[18] V. CERULLI IRELLI, Relazioni tra città metropolitane e comuni, cit.

[19] Tanto suggeriva C. DEODATO, Le città metropolitane, in sede di commento dell’art. 18 del d.l. n. 95 del 2012.

[20] C. DEODATO, Le città metropolitane, cit., p. 34, il quale aggiunge: «Si tratta, in quest’ottica, della previsione più innovativa dell’art. 18 e che potrebbe comprendere tutte le iniziative preordinate al sostegno alle imprese, all’attrazione degli investimenti, alle politiche del turismo, alle iniziative formative, agli incentivi alla produzione, al coordinamento ed all’integrazione delle politiche sociali dei comuni compresi nel territorio metropolitano. Come si vede, con i limiti del solo rispetto delle competenze di altre amministrazioni e della disponibilità di risorse finanziarie, la funzione in commento consente un’ampia gamma di iniziative economico- sociali e può costituire il fondamento della programmazione strategica di crescita e di coesione del territorio».

[21] A detta di chi scrive

[22] Articolo risultante dalla sostituzione del precedente testo operata con l'art. 4 della legge cost. n. 3 del 2001, supra cit. Il testo originario era il seguente: 
«Art. 118
 Spettano alla Regione le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali. 
Lo Stato può con legge delegare alla Regione l'esercizio di altre funzioni amministrative. La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici»

Fonte: www.governo.it

[23] Comma 1 dell’art.118 Cost.

[24] Comma 2 dell’art.118 Cost.

[25] Sul punto M.CARRER-S.ROSSI in Le città metropolitane in Europa

[26] Ex multis: CARRER-ROSSI op.cit; P. PORTULARI in “Osservazioni sulle città metropolitane nell’attuale prospettiva di riforma” in www.federalismi.it; A. POGGI, Il problematico contesto istituzionale e costituzionale in cui si colloca la legge 56/2014 (legge Delrio) in relazione alle diverse competenze legislative Stato- Regioni sull’attribuzione di funzioni amministrative e sulla definizione delle forme di esercizio “obbligato” delle stesse, in Confronticostituzionali.eu, 14 luglio 2014.

 

 

 

[27] Esposizione lineare degli organi viene fornita da: M. ORLANDO, attuale Segretario Unione Province piemontesi, in La fase costituente della La fase costituente della Città Metropolitana di Torino Città Metropolitana di Torino e la riforma delle Province e la riforma delle Province (legge n. 56 del 7/4/2014) (legge n. 56 del 7/4/2014) Intervento al convegno organizzato dal Coordinamento del Partito Democratico del Canavese & Chivassese. 28 giugno 2014. Fonte: http://www.provincia.torino.gov.it/speciali/2014/provto_citta_metropolitana/dwd/fase_costituente_rev00.pdf

e di coesione del territorio».

[28] Sul punto: A.POGGI in Sul disallineamento tra il ddl Delrio ed il disegno costituzionale attuale. Contenuto in: www.federalismi.it

[29] Si passa, per quanto riguarda le forme di elezione da un “Governo di prossimità” ad un “Governo di area vasta”; restano quindi ad elezione diretta solamente gli organi della Regione e dei Comuni, con un conseguente passaggio ad elezione indiretta di organi metropolitani e provinciali.

[30] O. CHESSA, La forma di governo provinciale nel DDL n.1542: profili d’incostituzionalità e possibili rimedi, in Federalismi.it , n.25/2013

[31] Un attento focus sui pareri contrastanti ci viene fornito da E.FURNO in Il nuovo governo dell’area vasta: Province e Città metropolitane alla luce della c.d. Legge Delrio nelle more della riforma costituzionale degli enti locali in www.federalismi.it

[32] Secondo un’espressione di G. BERTI, Art. 5, in G. BRANCA, Commentario della Costituzione. Principi fondamentali, Bologna- Roma 1975, 277 ss., specie 286 -288: <<L’autonomia diventa espressione di un modo di essere della Repubblica, quasi la faccia interna della sovranità dello Stato>> . Ed ancora:<< Al fondo dell’idea di autonomia vi è sempre un principio di autogoverno sociale ed ha senso introdurre una autonomia sul piano istituzionale in quanto sia sicuro che essa serve a vivificare la partecipazione sociale, a rendere effettiva cioè la libertà dei singoli e dei gruppi sociali, come presenza attiva nella gestione di amministrazioni comuni (...)>>.

[33] Corte cost., 12 aprile 2002, n.106, secondo cui <<l’articolo 1 della Costituzione, nello stabilire, con formulazione netta e definitiva, che la sovranità “appartiene” al popolo, impedisce di ritenere che vi siano luoghi o sedi dell’organizzazione costituzionale nella quale essa si possa insediare esaurendovisi (...) ( aggiungendo che) nella formulazione del nuovo art.114 della Costituzione, nel quale gli enti territoriali autonomi sono collocati al fianco dello Stato come elementi costitutivi della Repubblica quasi a svelarne, in una formulazione sintetica, la comune derivazione dal principio democratico e dalla sovranità popolare”.

[34] Secondo B. CARAVITA DI TORITTO, Abrogazione o razionalizzazione delle Province?, in Federalismi.it , n.18/2006, 20 settembre 2006, l’autonomia <<impedisce la costruzione della Provincia come ente di secondo grado (e quindi la riduzione della politicità dell’ente)>>. P. CARETTI, Sui rilievi di incostituzionalità dell’introduzione di meccanismi di elezione indiretta degli organi di governo locale, in Astrid-Rassegna, n.19/2013, 11 novembre 2013, e G.C. DE MARTIN,Il disegno autonomistico disatteso tra contraddizioni e nuovi scenari problematici, in LeIstituzioni del federalismo , n.1/2014, 21 ss.

[35] E non semplicemente come espressione associativa dei comuni

[36] La Carta europea dell’autonomia locale( European charter of local selfgovernment ), firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985 e resa esecutiva in Italia con legge 30 dicembre 1989, n.439. L’art.3, Concetto di autonomia locale, dispone:<<Per autonomia locale, s’intende il diritto e la capacità effettiva, per le collettività locali, di regolamentare ed amministrare nell’ambito della legge, sotto la loro responsabilità, e a favore delle popolazioni, una parte importante di affari pubblici.>>.In particolare, il successivo comma 2 prevede che <<Tale diritto è esercitato da Consigli e Assemblee costituiti da membri eletti a suffragio libero, segreto, paritario, diretto ed universale, in grado di disporre di organi esecutivi responsabili nei loro confronti>>. Da ultimo, v. la raccomandazione n.337 del Congresso dei poteri regionali e locali del Consiglio d’Europa del 19-21 marzo 2013, che ha invitato <<le autorità italiane a ribadire l’attaccamento al valore democratico delle elezioni dirette in qualsiasi proposta futura di riforma strutturale, in particolare per quanto concerne il livello provinciale>>. In dottrina S. MANGIAMELI, La Provincia, l’area vasta e il governo delle funzioni del territorio. Dal processo storico di formazione alla ristrutturazione istituzionale , in Issirfa.cnr.it , ottobre 2012, e Id., Brevi note sulle garanzie delle autonomie locali e sui limiti alla potestà legislativa statale , in Astrid Rassegna, n.19/2013, 11 novembre 2013; C. PADULA, L’autonomia: un principio di scarso valore? La carta europea dell’autonomia locale e le recenti riforme degli enti locali(legge “Delrio” e d.l. 95/2012), Relazione al convegno Il valore delle autonomie: territorio, potere, democrazia, svoltosi a Bergamo il 6-7 giugno 2014, e G. BOGGERO, La conformità della riforma delle Province alla Carta europea dell’autonomia locale, in Federalismi.it , n.20/2012.

[37] M. CECCHETTI, Sui più evidenti profili di possibile illegittimità costituzionale del D.D.L. AS n.1212(Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), cit., 22 ss.

[38] F. PIZZETTI, Relazione, Convegno “L’iter legislativo dell’istituzione delle Città metropolitane”, Firenze, 24 gennaio 2014, nonché Id., La riforma Delrio tra superabili problemi di costituzionalità e concreti obbiettivi di modernizzazione e flessibilità del sistema degli enti territoriali, in Astrid Rassegna, n.19/2013, 11 novembre 2013, 12.

[39] Corte Cost., 17 novembre 2010, n.325:<<gli evocati articoli della Carta europea dell’autonomia locale non hanno uno specifico contenuto precettivo, ma sono prevalentemente definitori (art.3, comma1), programmatici (art.4, comma 2) e, comunque, generici (art.4, comma 4)>> (punto 6.2 del Cons. in dir.).

[40] Sul punto E. FURNO, op. ult. cit. pag.14

[41] Corte cost., 10 luglio 1968, n.96.

 

[42] Questo sistema prevede che si divida il totale dei voti di ogni lista per 1, 2, 3, 4, 5... fino al numero di seggi da assegnare nel collegio, e che si assegnino i seggi disponibili in base ai risultati in ordine decrescente. Il sistema, da lui ideato, è trattato nel libro Système pratique et raisonné de représentation proportionnelle, edito a Bruxelles.

[43] Art. 1, commi 19 e 22

[44] Rif.: art. 1, comma 10 /comma 11 lett. a-b-c-d /comma 22/comma 41/comma 43/comma 88

[45] Art. 10 lett. c), l.56\2014: “ Può prevedere, anche su proposta della Regione e comunque d’intesa con la medesima, la costituzione di zone omogenee, per specifiche funzioni e tenendo conto delle specificità territoriali, con organismi di coordinamento collegati agli organi della città metropolitana, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. La mancata intesa può essere superata con decisione della conferenza metropolitana a maggioranza dei due terzi dei componenti;”

[46] Per esempio: 89 voti per La C.M. di Milano, 210 per quella di Torino

[47] Camera dei Deputati. Disegno di legge: "Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni" (1542). Approvato il 21 dicembre 2013

[48] <<Il sindaco metropolitano rappresenta l’ente, convoca e presiede il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana, ha poteri di impulso dell’attività dell’ente e di proposta, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti; esercita le altre funzioni attribuite dallo statuto. Il consiglio è l’organo di indirizzo dell’ente; propone lo statuto alla conferenza; approva regolamenti, piani e programmi; predispone i bilanci; approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal sindaco; esercita le altre funzioni attribuite dallo statuto. La conferenza metropolitana adotta lo statuto e le sue modificazioni, approva i bilanci e ha poteri propositivi e consultivi secondo quanto disposto dallo statuto.>>

[49] A cfr. D. MONE, op.cit.

[50] «Il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo e il consiglio metropolitano è costituito dal sindaco metropolitano, dai sindaci dei comuni con più di 15.000 abitanti e dai presidenti delle Unioni di comuni con almeno 10.000 abitanti, costituite nel territorio della città metropolitana, nonché, fino al compimento del terzo anno dalla data di costituzione del consiglio medesimo, anche dai presidenti di Unioni [...]».Il modello è stato espunto dai lavori della Commissione Affari Costituzionali della Camera. Era’ evidente in tale ipotesi il vulnus al principio autonomistico e democratico dal momento che gli organi metropolitani non avrebbero assicurato la stessa rappresentatività alle collettività locali e, dunque, ai singoli cittadini; rappresentatività assicurata, invece, dagli organi provinciali. Gli organi sarebbero stati più rappresentativi dei Comuni con un maggior numero di abitanti. Poiché il Consiglio, già nel testo governativo, risultava l’organo centrale, l’organo di indirizzo della forma di governo metropolitana, una scarsa rappresentatività di questo avrebbe implicato una lesione del principio democratico.

 

[51] Problema avanzato anche da D.MONE, op.cit.

[52] All’interno del, già più volte annoverato, Disegno di Legge n.1542. Nello specifico, si parla di province nel Capo III, articoli 11-15

[53] Come spiega la Relazione accompagnatoria del disegno di legge n. 1542, “la premessa fondamentale che orienta tutto il disegno di legge, è di anticipare la prospettiva contenuta nel disegno di legge costituzionale deliberato dal Governo nel Consiglio dei ministri del 5 luglio 2013. Tale testo reca il titolo di abolizione delle Province e prevede che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge costituzionale, le modalità e le forme di esercizio delle loro funzioni siano individuate da parte dello Stato e delle Regioni, sulla base di una legge dello Stato che definirà criteri e requisiti generali”.

[54] Nel disegno di legge iniziale, presentato dal governo, l’elettorato attivo del Presidente e del consiglio provinciale spettava esclusivamente ai sindaci. Nel corso dell’iter parlamentare è stato poi esteso anche ai consiglieri comunali. Sulle perplessità suscitate dalla prima ipotesi si veda O. CHESSA, La forma di governo provinciale nel DDL n. 1542: profili d’incostituzionalità e possibili rimedi, in www.federalismi.it, n. 25/2013, 6.

[55] Sull’argomento, si veda GORLANI in “La “nuova” Provincia: l'avvio di una rivoluzione nell'assetto territoriale italiano”. Fonte: www.forumcostituzionale.it

[56] Lo puntualizza la Relazione accompagnatoria del disegno di legge C. 1542, in www.camera.it/_dati/leg17/lavori/stampati/pdf/17PDL0009111.pdf, 2

[57] Anci e Upi, L’attuazione della legge 56/14: il riordino delle funzioni delle Province e delle Città metropolitane e l’accordo in conferenza unificata, Roma, 3 luglio 2014, in www.upinet.it.

[58] F. PIZZETTI, Una grande riforma di sistema. Scheda di lettura e riflessioni su Città metropolitane, Province, Unioni di Comuni: le linee principali del ddl Delrio, in www.affariitaliani.it., 6, nota che “la vera caratteristica della nuova Provincia è di essere un ente di area vasta con un numero limitato e definito di funzioni fondamentali, sostanzialmente pensato per essere «servente» i Comuni e dare risposta alle esigenze legate ai servizi sul territorio”.

[59] In dottrina, tra i tanti, G. MELONI, La semplificazione istituzionale-amministrativa e la riforma costituzionale, in www.amministrazioneincammino.it; F. MERLONI, Il riordino del sistema istituzionale e l’individuazione delle funzioni delle autonomie locali, in www.astrid-online.it.

[60] Così, perlomeno, sembrerebbe affermare GORLANI nella stessa opera citata in precedenza.

[61]http://www.governo.it/GovernoInforma/Dossier/legge_province/nota_ottobre2014.pdf

[62] Anna Maria Lanzetta, rimasta in carica fino a gennaio 2105

[63] A riguardo: F. MerloniSul destino delle funzioni di area vasta nella prospettiva di una riforma costituzionale del Titolo V, in Istituzioni del Federalismo, 2, 2014, pp. 231-234. M. GorlaniLa “nuova” Provincia: l’avvio di una rivoluzione nell’assetto territoriale italiano, in Forum Quaderni Costituzionali, Rassegna n. 8/2014, pp. 14-19.

[64] <<In attesa della riforma del Titolo V della parte della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione, le province sono disciplinate dalla presente legge>>

[65]Sono i commi 55 e 66:
 1)<<Il presidente della provincia  rappresenta  l'ente,  convoca  e presiede  il  consiglio  provinciale  e  l'assemblea   dei   sindaci, sovrintende  al  funzionamento  dei  servizi   e  degli   uffici   e all'esecuzione degli atti;  esercita  le  altre  funzioni  attribuite dallo statuto. Il consiglio e' l'organo  di  indirizzo  e  controllo, propone  all'assemblea  lo  statuto,  approva   regolamenti,   piani, programmi; approva o adotta ogni altro atto ad  esso  sottoposto  dal presidente della provincia; esercita  le  altre  funzioni  attribuite dallo  statuto.  Su  proposta  del  presidente  della  provincia   il consiglio adotta gli schemi  di  bilancio  da  sottoporre  al  parere dell'assemblea  dei  sindaci.   A   seguito   del   parere   espresso dall'assemblea dei sindaci con i voti  che  rappresentino  almeno  un terzo dei comuni compresi nella  provincia  e  la  maggioranza  della popolazione complessivamente residente, il consiglio approva  in  via definitiva i bilanci dell'ente. L'assemblea  dei  sindaci  ha  poteri propositivi, consultivi e di controllo secondo quanto disposto  dallo statuto.  L'assemblea  dei  sindaci  adotta  o  respinge  lo  statuto proposto dal consiglio e le sue successive modificazioni con  i  voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni compresi nella provincia e la maggioranza della popolazione complessivamente residente>>
2)<<Il presidente della provincia puo' nominare un  vice presidente, scelto  tra  i  consiglieri  provinciali,  stabilendo  le   eventuali funzioni  a  lui  delegate  e  dandone  immediata  comunicazione   al consiglio. Il vicepresidente esercita le funzioni del  presidente  in ogni caso in cui questi ne sia impedito. Il presidente puo' altresi' assegnare  deleghe  a  consiglieri  provinciali,  nel  rispetto   del principio  di  collegialita',  secondo  le modalita'  e  nei  limiti stabiliti dallo statuto.>> 

[66]  Per le competenze del consiglio secondo il TUEL cfr. art. 42. Per le competenze del presidente secondo il TUEL cfr. art. 50. Per un confronto di queste tra T.U.E.L e L. Delrio, cfr. M. Gorlanicit.

[67] Ai sensi dell’art. 48 TUEL

[68] A riguardo, si veda: M. PORRICOLO, “L'interpretazione ministeriale della nuova forma di governo provinciale. Commento alla nota n. 1/2014 del Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie.” In www.drasd.unipm.it

[69] M.PORRICOLO, op. cit.

[70] M.PORRICOLO, op. ci.t

[71] Sul punto M.PORRICOLO in L'interpretazione ministeriale della nuova forma di governo provinciale. Commento alla nota n. 1/2014 del Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie. Fonte: http://www.drasd.unipmn.it/index.php/osservatorio-sulle-autonomie-locali/opal-n-6-1-2015/item/302-l-interpretazione-ministeriale-della-nuova-forma-di-governo-provinciale-commento-alla-nota-n-1-2014-del-ministro-per-gli-affari-regionali-e-le-autonomie.html

[72] Opinioni a vario titolo emerse al convegno sulla riforma delle province tenutosi a Vercelli il 5 dicembre 2014, organizzato da Accademia per l’Autonomia.

 

[73] ritenendola sostanzialmente coerente con l’iter seguito per l’attuazione del precedente processo di decentramento amministrativo di cui alle Legge Bassanini.

[74] Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015). (14G00203) (GU Serie Generale n.300 del 29-12-2014 - Suppl. Ordinario n. 99)

[75] Ampiamente dibattuto all’interno della CONFERENZA DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME 15/34/CR02/C1 dal titolo “POSIZIONE DELLE REGIONI SULLO STATO DI ATTUAZIONE DELLA LEGGE 56 DEL 2014”

[76]Pensiero riscontrabile nella già citata CONFERENZA DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME 15/34/CR02/C1; scaricabile dal sito: www.regioni.it

[77] A partire dalla delicatissima vicenda dei centri per l’impiego e della polizia provinciale


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